从档案法规的比较看档案法定定义的完善

档案的定义，通俗说就是档案是什么，或档案包括哪些内容和含义。这是每一个从事档案工作的人首先要面对的问题，也是档案学理论需要研究的首要课题，同时它还是档案立法必须要解决的重要问题。据笔者统计，在全国现已颁布实行的41部档案地方性法规中，就档案的来源、档案的形成、档案的内容、档案的属性、档案的形式等方面的规定与《档案法》中的档案法律定义一致的有9部，占地方性法规总数的21．95％；不一致的有20部，占地方性法规总数的48．78％；没有涉及档案法律定义的有12部，占地方性法规总数的29．27％。因此，对地方性法规与《档案法》中的档案法律定义进行比较，找出“母法”与“子法”之间的差异，并对这些“变异”进行分析，对于将来《档案法》的修订是有裨益的。

《档案法》是我国最高权力机关通过的法律，在我国的档案法律体系中具有最高的法律地位及最大的法律效力。因而《档案法》的相关规定特别是档案法律定义的界定应当毫无例外地为下位法准确、完整地传承。但是，地方性法规在档案法律定义上却出现与《档案法》在档案法律的定义上碰撞的现象。按《档案法》第二条规定所阐述的档案法律定义的内容，我们可以将这一定义划分为以下六个层次，即：“本法所称的档案，是指过去和现在的／国家机构、社会组织以及个人／从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的／对国家和社会有保存价值的／各种文字、图表、声像等不同形式的／历史记录”。在与《档案法》档案法律定义不一致的20部地方法规中，与上述六个层次中的五个层次不一致的有1部，有四个层次不一致的有2部，有三个层次不一致的有2部，有两个层次不一致的有6部，有一个层次不一致的有9部。这些不一致主要体现在以下几个方面：

第一，在档案形成时间规定上的不一致。《档案法》把其所指的档案产生的时间限定在“过去和现在”，有8部地方性法规在给档案下定义时，略去了这一时间限定。我们知道，人类社会的发展无不经历三种时态：即过去、现在和将来。档案是人类社会的历史记录，已经生成的客观存在的档案必然而且只能产生于过去和现在，不可能产生于未至之将来。在档案的定义中已明确档案是“历史记录”，是否还有必要对其产生的时间进行限定呢?略去了这一时间限定，对档案定义的完整性有影响吗?从现行的8部档案地方性法规的规定来看，略去了这一时间限定，档案的法律定义显得更加简练，这几部地方性法规对《档案法》关于档案法律定义的异动，笔者认为是合乎实际的。

第二，在档案形成主体规定上的不一致。档案法律定义规定档案产生的主体是“国家机构、社会组织以及个人”。在档案产生的主体上，有9部地方性法规的规定与《档案法》的规定不一致。这些地方性法规规定的主体有的是“法人、其他组织及个人”，有的是“单位和个人”，有的是“国家机构、社会团体、企业事业单位和其他组织以及个人”，有的是“国家机构、企业事业单位、社会组织以及个人”，有的是“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及个人”。《档案法》档案法律定义规定档案产生的主体高度概括，它涵盖了地方性法规中所涉及的机关、团体、法人、单位、企业事业单位、其他组织。造成这么多的地方性法规与《档案法》在档案产生的主体上规定不一致的原因是什么?笔者认为这是《档案法》第二条规定的档案产生的主体和第三条规定的档案保护的义务主体规定不一致造成的。《档案法》第二条规定的档案产生的主体是：“国家机构、社会组织和个人”，而《档案法》第三条规定的档案保护的义务主体却是：“国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民”。档案产生的主体的外延大于档案义务保护主体的外延，国家机构已经涵盖了国家机关和武装力量，社会组织已涵盖了政党、社会团体、企业事业单位，个人已涵盖了公民。档案产生的主体和档案保护义务的主体在“现在”时态上应当是一致的，在其他“时态”上是不一致的。这9部档案地方性法规，受《档案法》第三条的影响，把档案产生的主体和档案保护的义务主体相混淆，造成了档案法律定义的偏差。例如：把“事业单位”规定为档案产生的主体，是不太恰当的。因为我们知道，“事业单位”是1949年中华人民共和国成立以后才出现的一种社会组织，而档案产生的时间不但包含“现在”，而且包含“过去”，而在1949年以前的“过去”是不包含“事业单位”的。因此，将来在对(档案法)进行修订时，应当最大限度地保持法律条文之间的统一。

第三，在档案内容规定上的不一致。《档案法》第二条韵规定有两个列举，第一个列举概括指出档案是人们“从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的”……历史记录。在这个列举中，同样有8部地方性法规的列举与《档案法》的列举不一致。这些不一致的地方性法规在其列举中，或是增加“教育”，或是增加“医学”，或是增加“民族”，或是减少列举(如：只列举了“政治、经济、文化”)。诚然，在人类的社会活动中，政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教活动是重要的，教育、医学、民族是重要的，除此之外的司法、体育、艺术、新闻、税收、地理、矿藏、气象同样重要。人类社会的活动不胜枚举，仅列举政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等七项活动，未免给人挂一漏万的感觉。这样的列举给人们造成了一个误区，《档案法》有列举的就是重要的，《档案法》没有列举的就是不重要的，以至有的地方性法规在其法条中作出了“反映本行政区域内的政治、经济、科学、技术、文化、宗教等活动的档案，是重点收集和保管的档案”这样的规定。我们说，地方性法规这样的规定是不利于档案事业的整体、协调发展的，这样的规定显然是由于对《档案法》档案法律定义的误解引起的。笔者以为，列举的方式不能穷尽社会生活的各个方面，也无法应对科技发展的日新月异，在已有“对国家和社会有保存价值”的档案属性的界定下，对档案的内容进行抽象概括，更具有包容性。

第四，在档案的形式规定上的不一致。《档案法》第二条的规定的第二个列举是对档案形式的罗列，即档案的形式有：“文字、图表、声像”等形式。在第二个列举中有7部地方性法规与《档案法》第二条规定的列举不一致。它们在列举中或者增加“数字、符号”，或者增加“数据”，或者增加“电子”，或者增加“电子文件”，或者增加“图纸……和其他载体形式”，或者干脆不予列举。《档案法》第二条关于档案法律定义的第二个列举的局限，在于给档案的载体画了一个框框。社会生活的发展其快速程度，以及社会生活变化的深刻程度，是现时人们无法想像的。如电子技术在社会生活的各个领域中的广泛运用，已深深影响着人们的生活，改变着人们的生活。电子档案大量产生，大有超越“文字、图表、声像”等形式的档案的势头。客观上，立法总是赶不上社会发展的脚步。后立法者总是试图对前人没遇到而摆在自己当前的一些

问题作出一些补充规定或对前法作扩大解释。当“前法”缺乏超前规定时，“后法”必然突破“前法”，地方性档案法规之于《档案法》也不例外。此外，目前，我国档案行业标准《档案工作基本术语》对档案定义的表述是：“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录。”这一档案定义与《档案法》的档案法律定义的不一致，也为地方档案立法突破《档案法》的规定找到了现实依据。

第五，在原始记录性上规定的不一致。《档案法》第二条关于档案法律定义，把“历史记录”四个字作为了落脚点。而有一部地方性法规，在表述档案定义的时候，却把“历史记录”这四个字去掉了，形成了如下的档案定义：“本条例所称……档案，是指……活动中形成的具有保存价值的文字、图纸、图表、声像和其他载体形式的材料”。档案具有历史记录性在档案学界是公认的。而这部地方性法规在表述档案的定义时却为什么把“历史记录”这四个字去掉呢?寻求这部地方性法规立法者的意图，笔者推测大概是他们觉得“历史记录”这四个字因其概念宽泛，无边无际，不是法言法语的缘故罢了。况且《档案法》第十条把档案的属概念已回归到了“材料”上，把“历史记录”这四个字去掉，也是有法律条文根据的。然而，“历史记录”作为档案的一个重要属性却又是不可或缺的，因此档案的法律定义在一部法律中保持一致是重要的，笔者认为，在整个档案的法律体系中保持一致同样重要。

我国已经颁布实行的20部地方性法规在上述五个方面表现出来的与《档案法》所规定的档案法律定义的不一致，是对档案法律定义的异动。这五个方面有的涉及档案法律定义的内容(并且大多是核心内容)，有的涉及档案法律定义的形式。它们表现出了对档案法律定义的困惑，并且大多都试图在对档案法律定义进行完善的基础上寻求突破。这些不一致的规定，不管是困惑也好，突破也好，体现了各地在进行档案地方立法过程中，对寻求一个科学完整的档案法律定义的积极探索。通过这种对比，也暴露了《档案法》第二条关于档案法律定义上的欠缺和不周延。

长期以来，对档案如何定义的问题，都一直都存在争议。对地方性法规与《档案法》中的档案法律定义差异进行比较，以期引起大家对档案定义及档案法律定义问题的重视，以便进一步寻求科学的档案法律定义，笔者认为是有积极的现实意义的。

(作者单位：福建省档案局　350003)