财政支持产业升级的思路意见

财政政策从作用的层次来划分，可以区分为宏观财政政策和微观财政政策。一般将政府通过运用一系列倾斜性的、区别对待的税收与支出政策与手段，来影响相关部门、相关产业以至企业活动的政策称之为微观财政政策。微观财政政策在推进产业优化升级方面具有不可替代的功能与作用。在后金融危机时代，许多国家和地区纷纷选择和运用各类微观财政政策工具和手段，大力助推产业结构的优化升级，以保持经济的持续稳定增长。福建省如何进一步创新财税支持方式，形成有效引导和促进福建转变经济发展方式和调整产业结构的政策体系，值得我们认真探讨。

一、微观财政政策促进产业优化升级的局限

1.通用手段偏多，财政政策不能因地制宜、因企制宜。按我国税法规定，地方各级人民政府以及相关主管部门无权擅自做出减税、免税决定，因此各地主要是通过财政支出安排来促进产业结构的升级优化。但是在安排财政支出时，多数地方也是参照国家和省级出台的政策条目和内容，上级有多少项，下级基本就有多少项，缺少结合地方实际情况、有针对性地解决问题的支持政策与措施。我们在调研中发现，福建省各级财政均制定有如扶持重点企业、支持技术创新和技术进步、支持企业研发中心建设等支持、奖励的政策与措施，并且经济相对发达地区和经济较为落后地区所实行的政策与措施基本相同。例如闽东南沿海地区和闽西北山区的经济状况、产业分布差距很大，但两地的财政扶持政策却大同小异；各地财政对本区域特色产业的选择与论证不到位，因而其扶持政策在引导区域产业合理布局方面的作用也很弱；各地在对大企业与中小企业的财政支持中，未能因企制宜，仅偏重资金支持，因而无法满足企业实际需求。

2.扶持类型过多，重点不突出，财政资金难以形成合力。目前，政府下拨的面向产业与企业的专项扶持与奖励资金，不仅主体层级长、涉及部门多，而且扶持的范围也很广。从下拨主体层级看：中央、省、市、县（区）各级政府都出台有扶持政策，但从中央到地方各层级间却缺乏有效的整合，使有限的资金难以形成合力。从涉及部门看：福建省关于产业（企业）结构调整、优化升级等相关专项资金，总共有十几大类几十项，涉及财政厅（局）、发改委、经贸委、科技厅（局）、环保厅（局）、农业厅（局）等多个部门，在财政部门内部也是由多个处室管理。由于各个部门工作重点、支持环节不同，容易损害财政扶持资金的应有功能与效益，甚至还会造成一些重点项目、龙头企业或公共平台本应得到财政扶持却得不到扶持的现象。从扶持的范围看：根据我们调研获取的资料，就福州市一级工业扶持资金就有15项（包括创新、产学研、技术中心、产业集群、工业招商、上规模、副食品加工、贷款补贴、技改贴息、品牌商标奖励、质量认证、上市奖励、高新补助、节能、污染治理等专项），造成财政资金的“撒胡椒面”现象。

3.与财政政策相互配套的其他政策和具体措施缺少。要发挥财政政策产业优化升级助推器的最佳效益，需要其他相关政策的配套。例如产业园区所存在的规费管理、土地使用、人才引进、社会保障、投资收益分配等问题，不是财政一家能够解决的，需要其他政府部门的密切配合，并制定出相关的配套政策。此外，一项政策的出台，需要相关的实施细则与之配套，否则其在实施过程中会遇到很多障碍。

4．政府科技投入资金不足。国际上通常采用“研究与试验发展”(R&D)经费的规模和强度指标（即R&D经费支出占GDP的比重）来反映一国或一个地区的科技实力和核心竞争力。通常政府科技投入的资金越多，R&D相当于GDP的比重就会越高。根据统计资料，2000年以后，福建省的R&D经费强度指标每年均低于全国平均水平，与北京、上海、江苏相比则差距更大。如从2009年的数据看，全国为1.7%，福建仅有1.1%，而同期的北京、上海与江苏，则分别为5.50%、2.81%、2.04%。

5.评价监管乏力，财政资金使用效率不高。近年来，福建省对企业财政扶持资金的流向及其使用效果如何，其产值、规模和上缴利税等产出指标是否达到企业申报时的目标，以及财政贷款贴息和奖励等手段的资金支持效率等情况，或因为没有建立起资金使用跟踪问效制度和财政资金使用绩效评价体系，而使信息严重缺乏；或因为相关主管部门陷于日常事务，无力组织评价，而使资金使用效率低下；或因为对财政专项资金管理缺乏事前、事中和事后的监督检查，而使机会主义行为、寻租现象时有发生。同时，由于有关部门对财政资金划拨的方向、计划、程序等规范管理不够，往往导致资金拨付不及时、资金不到位或未足额到位，而使企业错失良机。

二、微观财政政策支持重点产业优化升级的基本思路

1.牢牢把握全球科技进步和世界产业发展趋势，抢占产业制高点。产业结构应随经济发展、技术进步、国际环境的变化而不断调整和优化，这是一个持续的动态过程，谁抢占先机谁就是赢家。当前，新一轮全球产业结构调整已经开始，牢牢把握住全球科技进步和世界产业发展趋势，加大财政支持的力度，加快产业结构调整的步伐，大力发展战略性新兴产业，抢占产业制高点，决定着一个国家或地区经济发展的未来。

2.坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的原则。财政政策在促进产业优化升级过程中必须两手抓：一手抓传统重点产业的调整、改造与升级，一手抓新兴重点产业的培育与促进。坚持“存量调强、增量调优、总量调大”的总体原则，大力推进传统重点产业（存量）的优化升级，通过盘活传统重点产业（存量）带动新兴重点产业（增量）的培育与成长；加快新兴重点产业（增量）发展步伐，通过壮大新兴重点产业（增量）激活、引领与倒逼传统重点产业（存量）的结构调整，从而达到扩张经济总量、优化结构的目的。对于传统重点产业，一方面通过完善与创新相关财税支持与鼓励措施，激发企业自主创新、打造自主品牌以及重组兼并等的积极性，以增强其自身核心竞争力，不断做大做强，使传统重点产业向更加合理化的方向发展；另一方面，通过财税激励，引导与鼓励传统重点产业在节能减排、发展循环经济、新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料等研发与应用方面，加快步伐，向产业、产品的高端化方向发展。对于战略性新兴产业，通过加大财政支持力度、完善税收激励政策等手段，并结合本地区资源优势，大力培育与扶持，使之成为经济社会发展的重要支撑。与此同时，通过完善采购制度、打造共享平台、为产学研结合牵线搭桥、培养与引进人才等，解决产业发展的共性瓶颈问题，为产业结构调整和优化升级提供间接财政支持；通过加强财政政策绩效考评、创新财政资金管理与监督机制，提高资金使用效率，解决财政本部门所存在的各种问题，从而最大限度地发挥出财政在推进产业结构优化升级中的重要功能与作用。

3.协调好“政府引导”与“市场主导”的关系。在产业优化升级的过程中，既有政府的引导，也存在市场的选择。在产业优化升级的过程中，政府制定相关经济政策必须尊重产业发展规律，并且平衡好“政府引导”与“市场主导”的关系：即由政府制定相关政策，然后将这些政策推向市场，由企业自主选择，从而引导并激励市场主体的合理决策。

4.综合、合理地运用微观财政政策。微观财政政策通过改变税收与支出结构来影响特定产业或企业的经济活动，其实质是双重激励：既诱导企业行为符合政府调控经济的政策目标，又能够满足企业增进自身利益的愿望和要求。发达国家产业优化升级的经验表明，微观财政政策无论是财政科技投入、税收优惠，还是政府采购、政策性金融措施等，对产业优化升级以及企业的创新能力，均能发挥重要作用，但是这些财政政策工具不能单一、无限制的运用。要发挥出财政政策的最佳效益，不仅需要其他政策如产业政策、货币政策的相互配合，而且还需要财政政策自身根据产业发展情况不断进行灵活调整和综合配套。

三、微观财政政策促进重点产业优化升级的建议

1．促进企业不断提高自主创新能力，为产业优化升级提供强大支撑。 （1）直接加大政府对科技的支持力度，促进企业自主创新。一是要以提高福建R&D经费强度指标为目标，加大政府对科技创新的支持力度。鉴于福建2000年以来R&D经费强度指标低于全国平均水平的状况，尽快使福建R&D经费支出占GDP总额2%以上，并在此基础上制定相应的增长目标，以确保政府的研发引导性资金投入稳定增长。二是直接加大公共财政预算中“科学技术支出”的数额，并使其增长速度快于整个财政支出的增长速度，以支持企业开展前沿技术研究、重大共性关键技术研究与开发，加快做大做强一批有影响的创新型企业和高新技术企业。三是借鉴发达国家注重基础研究的做法，加大对政府部门所属科研机构和高等学校科研机构的经费投入。 （2）完善税收激励手段，引导企业科技投入。一是要将对“高新技术企业”的优惠转变为对“高新技术产品（服务）”的优惠，使传统产业从事自主创新研发也能享受到税收政策激励；二是要将直接优惠方式为主转变为间接优惠方式为主，使企业能通过加速折旧、投资抵免、费用扣除、提取技术开发准备金等政策，将事后优惠提前为事前优惠，以鼓励重点传统企业加大科技创新投入。 （3）扩大政府对研发的风险投资。可借助省级综合性投融资平台，由政府对具有公共福利意义的、较高行业外溢特征的技术进行风险投资，特别是可以考虑适当增加对高风险种子期的研发活动的投资。通过建立健全完善的政府风险资本进入和退出机制、风险担保和运营管理制度，逐步实现政府主导型风险投资转为政府激励型风险投资，从而形成良性发展的风险投资机制，并带动更多的民间资金投入。

2．加大财政支持力度，大力培育与扶持新兴产业。 （1）设立战略性新兴产业发展专项资金。在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，由省、市、县三级财政拨出专项经费，并广泛吸收其他社会资金，设立战略性新兴产业发展专项资金，专项集中支持福建重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等，以促进新兴科技与战略性新兴产业深度融合。在每年财政安排预算时，将战略性新兴产业发展专项资金作为预算科目，并按预算支出总额一定量的百分比确立支出的数额。战略性新兴产业发展专项资金设立后，在选择资助对象时，要严格把关，并在预算款项支出后，跟踪管理，使其发挥出其应有的作用。 （2）完善税收对新兴产业的激励政策。一是提高企业用于开发新技术、新产品、新工艺的研究开发费用的加计扣除标准。二是缩短固定资产折旧年限。为了鼓励高新技术企业更新设备，促进企业技术进步，可将企业机器设备的折旧年限降低为3～5年。三是改变税收优惠政策重结果轻过程的现象，健全补偿和降低科技创新和成果产业化风险机制。对此可借鉴国外技术准备金制度。

3．积极推进产学研一体化建设。 （1）以科技计划为载体进一步推动产学研合作项目的开展。一是在每年财政资金资助的科技计划中，确保产学研合作项目的比例，各级财政部门根据科技计划给予财政资助和税收优惠。二是财政扶持建立产学研合作中心，通过整合大学学科和人才优势，吸引省内重点产业的企业参与，然后促使该产学研合作中心市场化运作，财政给予一定的税收优惠。三是支持中小企业与大学和研究机构合作的计划，扶持中小企业重视产学研合作，规定由中小企业参加的合作项目必须要占科技计划中合作项目总数的一半以上。（2）加强对财政资助的产学研合作项目管理。在选题和立项阶段，以科研机构或高等院校为主申报的应用性研究项目必须有企业参与或协助，以企业为主申报的开发性研究项目必须有科研机构或高等院校的参与，软科学研究项目必须有实际工作部门的参与，否则不予立项；在研究阶段，抓好产学研合作项目的过程管理，将绩效评估、竞争淘汰和财政资助结合起来；在结题验收阶段，严格按照合同规定的产学研项目研究目标进行验收。 （3）进一步促进产学研合作成果转化。一是财政部门可以通过开展“产学研合作成果转化”或“科技帮扶企业转型促调”专项，以鼓励产学研紧密合作、支持科技人员的成果转化、降低企业的成果转化风险；对企业购买国内外专利技术、专有技术、先进管理技术、应用新技术进行成果转化的给予奖励、补助、贴息或提供风险补偿等。二是将财政投入与高校、科研院所的产学研绩效适当挂钩，激励学研方主动重视科技成果的转化，主动与企业建立合作关系。三是开展“科技项目合作资金”专项对产学研成果项目的采购，把科研院所与生产企业连接起来，使产学研合作成果尽快转化为实际的生产力。 （4）拓展省部产学研合作，有效带动福建各级财政投入和社会各方投入。省财政可以设立“产学研省部合作专项资金”，并根据福建实际情况逐年增加，以有效带动各级财政投入和社会各方投入。通过拓展省部产学研合作，组建以市场为导向、企业为主体、部属高校为主要技术支撑的产学研战略联盟；积极引导省部属高校与福建地方政府、企业联合建立研究院、研发基地、国家重点实验室和工程中心分支机构等；大力推动部属高校与产业地对接；努力建设包括省部产学研结合示范市、区、研发基地和产业化基地等三类省部产学研结合示范基地。

4．建造公共服务平台，解决产业发展的共性瓶颈问题。 （1）构建公共技术平台，提升产业技术创新能力。一是省财政可以重点围绕福建主导产业和新兴产业安排专项资金，重点建设产业技术研发协作平台、科技成果转化平台、科技中介服务平台和科技资源共享平台等公共技术服务平台。二是可以通过资本金注入、贷款贴息、投资补助引导等方式，建立以龙头企业为主体，中介机构、企业多方入股的产权多元化实体，如研发中心、培训中心、交流中心等。也可以通过直接的财政资助和其他相关优惠政策，鼓励龙头企业在技术中心的基础上设立公共技术平台。三是由政府牵线搭桥，加大对公共创新平台的财政扶持力度。通过整合全省科研机构、高等院校和国际一流企业的资源，建立一批高质量的研发中心，构建一批重点产业公共技术服务平台和公共研发平台。 （2）健全公共信息平台，支持企业开拓国内外市场。建议财政直接支持各类公共信息平台建设，建立健全公共信息共享服务体系，积极推进技术咨询、市场调研、会计、法律、职工培训；努力推进公共信息资源的采集、编译、推介、深层次信息加工与数据挖掘、利用与转化等，更多的企业共享商业贸易等信息资源提供指导作用。 （3）搭建公共融资平台，促进中小企业跨越发展。省财政应加大对“公益性”融资平台的直接投入力度，增加对“经营性”融资平台和“综合类”融资平台的财政补助，进一步完善政府项目投融资平台；积极整合推进省级大型综合性公共投融资平台（如海峡产业投资基金和省级创投基金等）从事建设开发和经营管理等活动，并进一步规范公共融资平台的运作流程。此外，财政应该大力资助支持创建中小企业公共融资新平台（中小企业融资超市），建立中小企业担保风险补偿机制，增加中小企业担保资金支持力度，帮助中小企业建立正常信贷关系。 （4）完善质量检测平台，保障企业产品质量安全可靠。鉴于公共质量检测平台的权威性、科学性和公正性，建议财政资金通过直接补贴支持公共检验检测平台和机构的建设，并由具有较强公信力的政府部门组织实施，以保证企业产品质量安全可靠。

5．积极推进企业兼并重组和产业转移，实现产业合理布局和资源有效配置。 （1）建立起企业重组和淘汰落后产能的财政投入与补贴激励机制。紧紧围绕福建产业结构优化升级这一中心，大力支持优势企业跨地区跨行业跨所有制兼并重组，支持大型装备企业开展总集成总承包服务等，以增强福建产业的集中度、聚集度和关联度。 （2）各级地方财政可通过财政贴息、信贷奖励补助等方式，激励商业银行开展并购贷款业务，加大对企业兼并重组的信贷支持力度。

6．最大限度地发挥财政在推进产业结构优化升级中的重要功能与作用。 （1）强化财政政策对重点产业优化升级的导向功能和助推作用。一是财政部门应针对不同地区、不同产业和不同规模的企业，建立分层次、协调的财政政策体系。二是集中财政资金重点扶优扶强扶大。 （2）大胆创新财政政策对重点产业优化升级的支持方式。一是逐步引导部门创新财政资金投入方式。建议财政部门采取“以奖代补、先建后补”以及“事先公布标准，达到标准予以奖励”的激励机制，推动技术改造、技术创新和节能减排，不断提高财政资金使用能效。二是在牵引央企对接和闽台产业对接中，通过财政政策的先行先试提升重点产业技术水平。 (3)积极推进财政项目支出的绩效评价制度。一是合理选择绩效评价的财政受惠项目。从财政受惠数额看，宜选择支持资金数额较大的项目进行绩效评价；从涉及产业看，应兼顾传统重点产业和新兴产业，选择具有典型或有代表性的项目。二是采用合理的财政支出绩效评价方法。对于可以采用定量分析的项目，可选择成本———效益分析法；对于不易观测或难于计算其效益大小的项目，可以选择目标预定与实施效果比较法；此外，也可以选择德尔菲法。三是建立科学合理的财政支出绩效评价指标。