促进就业的财政政策选择

［摘 要］目前辽宁就业总量供大于求的矛盾依然突出。实施积极的就业保障政策，加大财政在就业保障中的力度，对辽宁老工业基地振兴和辽宁沿海经济带的发展至关重要。

［关键词］就业；财政政策；补贴

［中图分类号］Ｆ８１２．４５；Ｆ２４１．４ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０４－００７４－０３

２０１１年，我国就业形势仍比较严峻，城镇登记失业率仍处于２００４年以来同期较低水平。为了促进经济发展与扩大就业相协调，促进社会和谐稳定，２０１２年２月８日，国务院了《促进就业计划（２０１１－２０１５）》，其中指出，在“十二五”时期，我国就业形势将更加复杂，就业总量将继续加大，就业任务更加繁重。同时提出，要实施更加积极的就业政策，包括促进就业的财政保障政策和税收优惠在内的五条措施［１］。各地在考察本地实际情况的同时，要切实贯彻《促进就业计划》的各项要求和原则，辽宁也不例外。２００９年，国务院通过了《辽宁沿海经济带发展规划》［２］，为构建和谐辽宁、幸福辽宁提供了新的发展机遇。然而，目前金融危机的影响并未消除，辽宁经济结构调整和产业结构升级并未结束，网络产业发展带动就业仍显落后。辽宁就业问题在新的形势下如何解决？政府如何利用宏观的财政政策促进就业问题？通过政府实施积极的财政政策促进就业，将是今后一段时间内辽宁宏观经济调控的重点，只有这样，企业才能繁荣，就业岗位才能增加，经济才能发展，地区才能繁荣，辽宁经济腾飞才能实现。

一、辽宁就业现状及影响因素分析

１．辽宁就业总量供大于求的矛盾依然突出

一方面，从就业供给角度看，辽宁人口基数庞大，根据第六次人口普查的数据资料显示，辽宁省总人口为４３７４．６万人，其中，劳动年龄人口总量巨大，１５－５９岁人口占辽宁总人口的７３．１５％［３］。辽宁大中专院校毕业生数量逐年增长，有数据显示，２０１１年，辽宁高校毕业生总量为２５万。２０１２年，辽宁全省高校毕业生人数将达到２６．４万人［４］。同时，农村转移出来的剩余劳动力就业压力也比较大，农村剩余劳动力增加较多，估计２０１２年辽宁全省包括外省到辽宁就业的进城务工农民工人数将达到４００万人左右［５］。另外，仍存在因国有企业转型和经济结构调整而产生的下岗、失业人员。根据２００８年１‰人口抽样调查推算，据劳动部门统计，２００８年年末全省城镇登记失业人员６８．２万人，城镇登记失业率６．４％［６］。

另一方面，从就业需求总量来看，金融危机之后，辽宁就业增长速度远滞后于经济增长的速度，就业增长与经济增长正相关关系表现弱化，也就是说，在经济持续稳定增长的同时，就业情况并不乐观。从２０００－２００８年辽宁经济增长对就业增长的效应来看，辽宁ＧＤＰ年均增长率为１１．７８％，就业增长率仅为年均１．５５％，平均就业弹性为０．１３［７］。辽宁将在今后很长一段时期内，仍面临比较严峻的就业形势，解决就业问题刻不容缓。

２．影响因素分析

（１）金融危机影响下的消费需求不足。２００８年出现的金融危机，其对国际经济的影响并未消除。有资料显示，中国ＧＤＰ的４０％靠出口拉动，出口企业带动大量的人员就业。金融危机导致企业减产或者破产，一些企业自然缩小了用工规模。随后的２０１１年欧洲债务危机，仍然对中国的出口产生巨大影响，大量的沿海企业出口订单减少，沿海地区经济发展缓慢。辽宁在振兴老工业基地、发展沿海经济带的时代背景下，面对世界经济的不确定性，出现了新的机遇和挑战。新的挑战在于，金融危机的影响已经为国内的企业敲响了警钟，单纯的依靠劳动密集型的加工产业无法承受外部经济的冲击，尤其是以出口为导向的沿海地区经济更是受到影响。新的机遇在于，危机中如何寻求新的创新和变革，如何能在新的形势下进行新的产业结构升级和转型，从而促进企业繁荣，带动就业，是今后长期要面临的问题。

（２）产业结构亟待调整与经济结构急需转型。近几年，辽宁省第一产业劳动力相对过剩，第二产业就业吸纳能力下降，第三产业就业比例相对偏低。从历史原因看，城乡的二元结构使辽宁农业及农村发展相对落后于南方省份，户籍制度的限制，更使农村剩余劳动力不能自由落户城市，因此服务业发展缓慢。另外，依托资源建立起来的资源型城市使第二产业发展形成的老工业基地，使辽宁发展的经济结构单一，产业结构单一，一些资源型城市面临枯竭，企业发展艰难，失业问题较为严重。辽宁能否探索出新的经济发展模式，在提升辽宁沿海经济带发展过程中，就业问题是必须要考虑的问题，解决劳动力供给总量大且质量不高的问题，提升劳动力的素质和质量，将是今后产业结构调整过程中的难点。

（３）网络产业带动就业发展滞后。吸纳就业相对多的行业是现代服务业，而以计算机网络为主的互联网产业的不发达，直接制约着辽宁经济的发展。在我国东南沿海发达省份，以计算机为技术支撑的网络产业发达，依托互联网的贸易产值占到了相当大的比重，更为重要的是，互联网产业所带来的就业数量是巨大的，国际著名分析机构ＩＤＣ预计，仅２００９年淘宝网就创造了８０．８８万直接且充分就业机会，带动物流、支付、营销等产业链就业机会为２３０．５１万个［８］，另据中国电子商务研究中心监测数据显示，截至２０１１年６月，电子商务服务企业直接从业人员超过１８０万人［９］。在广东省，按劳动力人口计算，约３０万人中就有１人参与到了网络创业和就业中，并且出台了利用互联网创业的优惠政策［１０］。目前，辽宁地区的剩余劳动力和下岗、失业人员对于网络熟识度还不高，网络产业和技术支持发展比较缓慢，财政政策对网络产业的扶持力度还不够，利用互联网创业和就业的能力仍偏低，这些因素的存在均制约了网络产业的发展，进而未形成大量的就业机会。

二、解决辽宁就业的对策建议

财政政策是调控宏观经济的最基本的手段之一，一般情况下，是配合货币政策共同使用的。财政政策一般包括税收政策、补贴政策、转移支付政策、赤字政策、国债政策等，其中，在就业领域最常运用的是税收、补贴、转移支付。有数据显示，我国在“十一五”时期，全国公共财政总收入３０．３万亿元，年均增长２１．３％。全国公共财政用于社会保障和就业方面的支出分别达到１．４９万亿元、３．３３万亿元，比“十五”时期分别增长２．６倍、１．３倍［１１］。可以看出，我国的公共财政对社会保障和就业的投入是逐年增长的，并且投入是巨大的。当前的欧债危机及全球经济的不确定，如何在危机中寻找出路，使企业繁荣，使经济结构转型和升级，这是政府宏观调控需要着力解决的问题，辽宁老工业基地的振兴、沿海经济带的发展以及幸福辽宁的建设，离不开公共财政的支持。从财政政策角度看，政府财政要建立三种保障机制：财政补贴机制、财政社会保障支出机制和财政税收优惠政策，实施积极的财政政策能带来积极就业促进作用，一方面能减轻企业负担，另一方面能保障劳动者个人及家庭的最基本的生活。

１．财政补贴机制

对某些就业岗位给予财政补贴，比如工作时间长、劳动强度大、技术含量高的企业岗位应增加月补贴标准。对于民营机构的职业中介，要按照签订合同的人数给予补贴，采取企业直接补贴的方式，积极鼓励企业对新招聘来的员工的培训，以往企业不愿意招聘没有经验的员工，是因为培训费用需要企业自己负担，如果财政能够为企业培训予以补贴，毫无疑问可以减轻企业的负担，并且将会极大地促进企业吸纳青年就业。如何促进大型企业积极吸纳就业，应该鼓励其进行技术改造、产业结构升级的同时，积极创办子公司或者分公司，应该积极研发新产品，扩大企业规模从而吸纳就业。对于辽宁沿海经济带而言，利用好港口优势，积极发展临港工业和造船业、物流业等，促进企业发展与吸纳就业。对于中小企业而言，最困难的应该是资本不足，融资困难，银行一般愿意给那些有资质且资产丰裕的大企业贷款，而对于中小企业不愿意给予贷款，中小企业在发展过程中，面临融资难问题，甚至面临融资中贷款利息负担问题，由于中小企业是吸纳就业的主要载体，一些地方银行应该给予中小企业，尤其是那些有创新意识和具有竞争力的中小企业贷款，政府给予贷款利息的补贴，以此来减轻企业的融资负担。另外，中小企业在雇用人员时，也应该给予岗位补贴，财政应该拿出专项资金，给予中小企业雇用资金扶持和融资补贴扶持。此外，为了促进中小企业发展，需要建立中小企业专项发展资金，鼓励其开展技术创新活动，以新能源开发、节能降耗、环境保护等技术创新为重点，支持自主创新性强、具有自主知识产权、市场前景好的科技创新项目，促进高新技术成果产业化，促进产业升级，带动就业。最为重要的是，当前辽宁应积极发展网络产业，利用网络来就业和创业，大力发展企业计算机服务的技术支持，大力发展物流产业及金融服务支持体系，财政政策应重点关注利用互联网创业和就业的群体，给予一定的补贴和扶持。

２．财政社会保障支出机制

社会保险制度的健全，是企业发展的动力和基础，如果没有社会保险制度的支撑，企业必然承担过重的社会职能，面临沉重的经济负担，无法充分吸纳就业，也就导致劳动力市场无法发挥其资源配置的职能。对于就业者而言，可能会存在失业的风险，一些人在就业期间单位并未为其缴纳失业保险费，因此，一旦失业便会丧失一切收入。社会保险制度应该把这部分人纳入失业保险中，给予失业保险补贴，使其在失业期间能够积极再就业。对于辽宁老工业基地而言，这样下岗失业的工人不在少数，对于这部分人给予失业照顾，发挥财政的公共服务职能。财政应为失业保险基金注入资金，强化失业保险基金促进就业的功能，形成失业保险与就业促进的联动机制。对于一些有困难的企业的社会保险缴费，要给予社会保险补贴。一些企业在金融危机来临时，无法按时足额缴纳社会保险费，财政应为这些企业给予社会保险补贴，以减轻这些企业的负担，尤其是中小企业社会保险缴费的负担，这些办法可以促进企业吸纳就业。

３．财政税收优惠政策

企业要追求经济效益，必然追求效率第一，然而，促进就业的重要出路，是企业应该采取效率与就业兼顾的策略。财政政策应该发挥税收的职能，在税收政策的制定和实施过程中，一方面，应采取税收优惠措施鼓励和提高企业的科技创新能力，有选择地发展高新技术产业，提高关键产业、骨干企业的资本和技术密集度，以增强其国际竞争力。另一方面，重视对以制造业为骨干的传统产业的政策扶持，辽宁老工业基地的建设，制造业发挥了巨大的龙头作用，沿海经济带的发展，是以沿海临港工业区的企业为先导的发展模式，积极进行产业结构的升级，在这个过程中，给予大型企业就业优惠措施，无疑会提高这些企业的就业积极性。对于中小企业，通过制定有利于中小企业发展的税收政策，大力发展劳动密集型中小企业，资本技术型产业中的劳动密集型加工环节，以发挥中小企业吸纳更多就业人员的作用。财政如果能实现“普惠制”就业政策，实施无论企业规模大小，无论企业性质，只要接纳新员工并签订劳动合同，便给予一定比例的税收优惠，这将会促进企业不断招收新的员工，尤其是在金融危机后续的影响下，大学毕业生等青年就业群体就业相对困难，如果实施优惠的税收政策，将会促进青年在中小企业就业，这对于中小企业而言，无疑是一笔巨大的人力资源财富。另外，继续降低中小企业的税收负担也可以为企业减轻负担。

总体看来，辽宁老工业基地的振兴，沿海经济带的发展，其战略定位都在关注经济发展与就业的协调，这对政府的宏观调控提出了更高的要求，财政在大力支持经济发展的同时，要注意调整支出结构，重点向促进就业、吸纳就业的主体倾斜，财政要在支持区域经济发展基础上实现公平与效率的结合，要完善公共财政服务体系，为振兴辽宁、促进就业作出贡献。

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