20世纪国外流域管理经验及对鄱阳湖流域管理的启示

摘　要：流域管理是以河流流域为单元的水资源统一管理。实行流域管理是许多国家经过长期摸索而最终采取的有效方式，并已成为普遍趋势，而我国的流域管理尚处于最初的探索阶段。鄱阳湖是中国第一大淡水湖，鄱阳湖流域管理应借鉴国外流域管理的成功经验。考察20世纪国外具有代表性的美国的田纳西河流域管理、英国的泰晤士河流域管理、日本的琵琶湖流域管理以及澳大利亚的墨累一达令河流域管理，充分借鉴其成功经验，提出鄱阳湖流域管理的对策和建议：建立强有力的流域管理机构，制定流域协调机制；加强流域管理妁法制建设，完善法律法规体系；鼓励社会公众参与，提升公众环保意识。

关键词：流域管理；鄱阳湖；环境保护

中图分类号：F061.5　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2010)06-0083-06

2009年12月12日，对江西经济发展具有里程碑意义的《鄱阳湖生态经济区规划》获国务院正式批复。随着鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，有关鄱阳湖的研究日渐成为学界的热点。目前学界大多从发展战略、经济开发等宏观方面对鄱阳湖进行了较多的研究，有黄新建著的《环鄱阳湖城市群发展战略研究)，王万山、黄建军著的《鄱阳湖生态经济区开放型经济研究》，傅春主编的《中外湖区开发利用模式研――兼论鄱阳湖开发战略究》等。相较而言，对鄱阳湖流域管理方面的研究则明显不足，仅有几篇论文涉及，且已有的研究多从鄱阳湖流域管理自身来谈鄱阳湖流域管理。本文选择学界研究薄弱的鄱阳湖流域管理为研究视角，详细考察20世纪国外具有代表性的流域管理，总结借鉴其成功的经验，在此基础上，结合鄱阳湖流域自身的特点，提出鄱阳湖流域管理的对策与建议。

一、鄱阳湖概况与鄱阳湖流域管理现状

1　鄱阳湖概况

鄱阳湖，古称彭蠡湖，是中国最大的淡水湖，长江水系上缔结的“宝葫芦”，江西人民的“母亲河”。鄱阳湖位于长江中下游南岸，江西省北部，是长江流域最大的通江湖泊，流域面积16.2万平方公里，相当于江西国土面积的97.2％，约占长江流域面积的9％。鄱阳湖是一个过水性、吞吐型、季节性湖泊，有“高水是湖，低水似河”、“洪水一片，枯水一线”的水陆互相交替显现的独特的自然景观。枯水期显露的湿地面积有2262平方公里，是我国和亚洲著名的淡水湖泊湿地，也是国际重要湿地，1995年被联合国教科文组织列入“国际重要湿地名录”。

鄱阳湖有调蓄洪水的巨大功能，多年年平均调蓄量为138亿立方米，最大调蓄量达246亿立方米。这个巨大的湖?白，其生物多样性非常丰富，浮游植物有800余种，浮游动物有607余种，鱼类有140种，鸟类310多种。鄱阳湖有世界上最大的白鹤群被称为“白鹤世界”、“珍禽王国”，是世界候鸟越冬的“乐园”。鄱阳湖在维系生物多样性、调蓄长江洪水以及长江中下游淡水供给等方面具有十分重要的作用，对维系区域和国家生态安全具有重要的战略意义。由于鄱阳湖水位变化与长江水位变化密切相关，鄱阳湖流域的管理对长江中下游水资源及生态经济发展有着重要影响。

2　鄱阳湖流域管理现状及存在问题

由于人口迅速增长，鄱阳湖流域曾经出现毁林种粮、围湖造田和酷渔滥捕等行为，导致水土流失严重，鄱阳湖水面减少。且由于生活污水及工业废水的直接排放及化肥、农药等面源污染影响，鄱阳湖水污染加速，导致流域生态失调、环境恶化和经济落后。针对这些问题，政府有关机构，在各自的业务范围内对鄱阳湖流域做了大量的调查研究工作，提出了各自的解决方案，并实施了不同类型的开发治理项目。由于没有形成综合的开发整治规划，无法有效整合力量，鄱阳湖流域的生态环境一直呈现出“局部治理、整体恶化”的状况。

为了对鄱阳湖流域进行综合治理，江西省人民政府1985年启动了“山江湖开发治理工程”，提出了“治湖必须治江、治江必须治山、治山必须治穷”的治理战略。其主要内容包括：加强流域综合管理，保护环境，受损害的生态系统恢复或重建；以科技为依托，进行自然资源开发利用的试验与示范，探索和培育资源可持续利用的产业模式，以点带面合理开发利用自然资源，促进流域的社会经济与生态协调发展。

为此，江西省成立了相关流域管理机构及加强地方法规的建设。1985年7月，专门成立了“江西省山江湖开发治理委员会”，由省长或副省长任委员会主任，20多个有关厅局主要负责人为委员，对鄱阳湖流域的保护、开发和治理进行统一管理和协调，下设办公室作为办事机构。工程实施20多年来，江西省通过发展经济、培植资源、保护生态环境等一系列重大举措，实施了“灭荒”造林、“山上再造”和“跨世纪绿色工程”三大战役，使森林覆盖率增长近1倍，水土流失面积下降近三分之二，鄱阳湖湖体面积增加40％多，直接带动400余万贫困人口脱贫，昔日“山光、田瘦、人穷”的荒凉地区，初步出现了“山青、水绿、人富”的喜人景象。

江西人民倍加珍惜自己的“母亲湖”。多年来为保护鄱阳湖进行着不懈努力。尤其是总理2007年在江西视察时提出“永远保持鄱阳湖一湖清水”的深情嘱托后，全省上下认真践行可持续发展管理思路，从制度层面大力加强鄱阳湖流域管理，管理机构改革逐步深化，依法管水得到加强；完成了设区市级水量分配方案，初步构建取用水总量控制制度；综合措施并举，清源防治，鄱阳湖水质状况总体良好，生态仍处于安全水平，鄱阳湖流域管理已逐步进入到将水纳入重要资源进行管理的阶段。

综上所述，经过长时期的努力，鄱阳湖流域管理取得了一定的成就，然而管理中存在的问题值得我们注意：一是管理机构权威性不够，政府和民间的协调机制不健全；二是法律法规体系不够完善，鄱阳湖流域作为我国最大的淡水湖，没有一部国家专门的法规或条例保护，出台的地方法规比较分散，缺乏统一与协调；三是公众的参与意识不强，参与渠道不畅，致使政府的政策缺乏广泛的群众基础。诚然，我国的流域管理尚处于最初的探索阶段，而世界各国早在20世纪初就开始了对流域管理的不断探索，已经形成了行之有效的管理模式，鄱阳湖流域的管理可以借鉴国外流域管理的成功经验，逐步形成有效的管理机制及管理体系。

二、20世纪国外流域管理

1　美国的田纳西河流域管理

田纳西河位于美国东南部，是密西西比河的二级支流，长1050公里，流域面积10.59万平方公里，地跨弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚等7个州，经俄亥俄河汇合后人海。密西西比河流域雨量充沛，气候温和，年降水量在1100-1800毫米，多年平均降水量1320毫米。

田纳西流域管理局是20世纪30年代美国总统罗斯福为摆脱大萧条实施新政的一项重要措施。当时的田纳西是一个相当贫穷的地区，当地各州政府财力薄弱，无暇顾及，为解决田纳西流域的通航和防洪，植

被恢复和土地开垦，辅助工农业发展和发电，改善当地环境和提高人民生活水平，1933年美国国会通过《田纳西流域管理局法》，成立了田纳西流域管理局(Tellllessee Valley／Luthodtv，简称了VA)，进行流域综合开发管理，并要求它实现四大目标：(1)发展国家经济；(2)保护环境；(3)促进社会福利；(4)促进地区发展。

TVA作为美国联邦一级机构，是一个很特殊的机构。罗斯福总统曾说它是一个“拥有政府机关的权力，同时又具有私营企业的灵活性和主动性的机构”。它是一个负责整个流域的全部资源综合规划、开发、利用和保护的多功能机构。从某种意义上说，这种流域机构的任务已大大超出水资源管理的范围，其目的是要推进自然经济和社会经济的有序发展。近年来，TVA进行了一系列改革，已经从一个建设性机构逐渐转变成了以运行维护和环境管理为主的机构。目前，TVA将其战略目标定位为通过流域资源和环境的统一管理，改善生活；向客户提供可承受、可靠的电力；领导流域可持续发展；加强与利益相关者的合作等。

TVA管理取得了很大的成就，因为它是一个兼有政府权力、国营企业和私营企业乃至事业单位多种特征的“四不像”的机构，有些人甚至称它是一种“社会主义的试验”。如果将TVA模式放到我们国家的背景上来考察，它具有许多引人注目的优点。首先，是它的权威性。国家以法律形式授予它广泛的权力，并拨巨款保证其实施，而不是按条条或块块分割资金、分头建设，这必然是投资省、见效快、效果好、综合效益高。其次，是它的经营性。TVA建成的水利、电力、旅游等工程，由它自己经营，经营所得用于区域的继续开发和治理，一部分用于偿还国家投资及投资利息。与此同时，美国国会在1959年通过的法案，还允许TVA发行公债，而由于TVA的实力雄厚，投资环境好，就比较容易吸收区域外的资金，从而加速了本地区的开发和繁荣。第三，是TVA与地方(州、市、县)关系处理得比较好。骨干项目全由TVA负责，地方政府配合实施即可；地方政府自己的发展规划的实施则由地方负责，TVA给予指导、资助或支持。

2　英国的泰晤士河流域管理

泰晤士河位于英国伦敦南部，全长约338公里，横贯伦敦与沿河10多座城市，流域面积达13000平方公里，流域人口约1157万，流域年平均降水量为704毫米，且降水年内分配比较均匀。18世纪泰晤士河风景如画，但自19世纪工业革命开始，泰晤士河水质迅速恶化，成为世界上污染最早、危害最严重的城市河流之一。

英国政府特别重视各河流的流域管理，早在20世纪30年代就开始设立各河流流域局，负责排水、发电和防洪。40年代后期改设各河河流局，增加了渔业、防污和水文测验等职责，自60年代起英国开始改革水资源管理体制，改河流局为河流管理局，在英格兰和威尔士共设29个河流管理局和7个地方管理局。到70年代进一步对水资源实行集中管理，把这些管理局合并为10个水管理局，每个管理局对其管辖范围内地表水和地下水、供水和排水、水质和水量实行统一管理。而在英国水管理局当中，泰晤士河水管理局规模最大，职能最全。

为了解决污染，保护流域的生态环境，1974年英国成立了泰晤士河水务局，号称是“国外典型的综合性流域管理机构”。依照1973年英国颁布的水法，它负责流域统一治理和水资源统一管理，包括水文站网建设、水文水情监测预报系统的管理、城市生活和工业供水等河流管理所有方面的内容，并有权确定流域水质标准，颁发取水和排水(污)许可证，制定流域管理规章制度，“是一个拥有部分行政职能的非盈利性的经济实体”。目前，欧洲许多国家都采用这种综合性的流域管理方式。

水务局董事会由1名主席和15名成员组成，董事会主席和委员由分管环境事务及农业、渔业等的人员担任。其主要工作是负责制定短期与长期计划和方针政策，如长期战略计划、年度财务计划、供排水监测及招聘职员等。水务局的财政收入主要来自水费和排污费的收取，以及农田排水、环境服务、旅游业等综合经营收入，政府只在防洪工程方面拨款，且比例不大。由于经济独立，有较大自，水管理局在执行管理水资源职责时不受地方当局的干涉。英国的河流水管理局和美国的田纳西河流域管理局在业务范围上最大的不同，在于前者不经营河流上的发电和航运，也不经营业务之外的其他工业和企业，权限相对较小，属于较纯粹的水资源管理机构，对地方政府的分权程度较低，因此和地方当局的矛盾不突出，这也是这种水资源管理模式得以推广的原因。

3　日本的琵琶湖流域管理

琵琶湖是日本第一大淡水湖，位于滋贺县的中部，面积673.8平方公里，约占全县面积的六分之一。其流域面积3848平方公里，最大水深103.6米。琵琶湖支撑京畿地区2府4县人的生活与生产活动的宝贵水资源，是日本的国家财产，被誉为母亲湖。生活在琵琶湖周围的人们，长久以来享受着琵琶湖带来的丰富的水产物、便利的水上交通和优美的自然景观。尽管琵琶湖集水区域内生活的人口超过了一定的限度，但是琵琶湖仍然保持着较好的状态，这在世界范围内是比较少见的，主要应归功于其成功的管理。经过长期的实践，日本实现了对琵琶湖流域的综合管理，形成了以流域为单元、政府主导与全民参与的流域管理模式。

琵琶湖流域管理特别重视组织机构的构建。琵琶湖的管理机构众多，既有中央政府一级的水管理部门，又有地方政府专管河流湖泊的部门，还有相关省厅设有专门的琵琶湖管理机构。由于各方面参与琵琶湖管理的机构较多，为了更好地协调各方关系，专门设立了县、市、镇、村联络会议制度，由中央政府与地方共同组成行政协作体制和中央省厅协作体制。县、市、镇、村联络会议成员单位由其所在的小流域组织机构组成；琵琶湖综合保护推进协会由国土交通省、农林水产省、林野厅、大阪府、兵库县、京都府、滋贺县、大阪市、神户市、京都市组成；琵琶湖综合保护联络调整会议成员由国土交通省、厚生劳动省、农林水产省、林野厅、水产厅、环境省组成。这种管理协作体制除了部门之间、中央政府与地方政府之间交流与沟通以外，更重要的是负有调整协调各方活动的责任，使琵琶湖的管理在纵向上得到理顺，横向上得到协调。

琵琶湖流域管理的公众参与实践是非常成功的。为了组织全民参加，琵琶湖流域被分成7个小流域，按小流域设立流域研究会，每个研究会选出一位协调人，负责组织居民、生产单位等代表参与综合规划的实施。流域研究会的活动内容主要包括两方面：一是小流域内上、中、下游地区间的交流，不同区域内的居民到其它区域参加除草、种树、捡拾垃圾、调查水质和品尝对方区域生产的山菜稻米鱼虾等新鲜食物，亲身感受加强湖泊综合管理和环境保护与日常生活之间的密切关系；二是各流域之间的踏勘、学习，包括

河川、水路、水质的踏勘调查，生物踏勘调查，发现、寻找垃圾的踏勘调查等。通过调查交流、流域信息共享和利用等民间活动，调动每一个人的积极性，从身边的小事做起，逐步提高公众对保护琵琶湖的认识，进而参加到琵琶湖的保护与管理中去。

4　澳大利亚的墨累一达令河流域管理

墨累河是澳大利亚最大的河流，其长达2 500公里，达令河是墨累河最大的一级支流，其流量占墨累河总流量的20％左右。墨累一达令河流域面积约占大洋洲陆地面积的14％，年均降水量约占全国年均降水量的6.4％，人口约占全国人口的12％，用水量约占全国用水量的75％。该流域在行政上包括新南威尔士州、维多利亚州、昆士兰州、南澳大利亚州和首都直辖区。墨累－达令河流域管理是针对墨累－达令河流域所面临的环境问题、社会文化问题以及管理问题而采取的一种措施，其目标是：促进并协调有效规划与管理，以实现墨累－达令河流域水、土与环境资源的平等、高效和可持续利用。

由于该流域的水资源稀缺。且澳大利亚实行联邦制，州际河流的环境保护及资源开发问题非某个州就能单独解决，因此各沿岸州之间经常就水资源的利用发生激烈争议。在此背景下，1914年澳大利亚联邦政府、新南威尔士州、维多利亚州政府以及南澳大利亚州政府共同签署了墨累河水协定，规定了详细明晰的协议内容，并成立了墨累河委员会。该委员会由联邦政府以及3个州政府的代表组成，每一缔约方都有否决权，有权利用各自境内支流中的水资源。由于墨累河水协定没有从根本上建立强有力的流域管理机构，实施统一管理，随着墨累一达令河流域形势的日益恶化，尤其是水质的恶化和土壤盐碱化，迫使相关政府寻求新的对策。最终在1987年10月缔结了墨累一达令河流域协定，以实现对流域内水、土地以及环境资源的公平、有效和可持续发展的利用。

根据1987年10月缔结的墨累－达令河流域协定，澳大利亚设立了墨累－达令河流域管理机构，即墨累－达令河部级理事会、墨累－达令河流域委员会和社区咨询委员会。部级理事会的任务是为流域内的自然资源管理制定政策和方针，是流域管理最高的决策机构。社区咨询委员会主要的任务是为部级理事会和流域委员会就自然资源管理问题提供咨询以及向委员会反映社区对所关注问题的观点和意见。墨累－达令河流域委员会是一个独立机构，是部级理事会的执行机构，向理事会负责，同时代表理事会向政府负责，它不是一个政府部门或任何单个政府的机构。其职能包括分配流域水资源；向部级理事会就流域自然资源规划、开发和管理提供咨询意见；实施资源管理策略，包括提供资金和框架性文件。另外，流域委员会下设一个办公室，其成员是环境、经济等技术专家，负责日常事务。流域委员会的特质使它在很多流域管理中被采用，其主要职责是根据协议对流域内各州的水资源开发利用进行规划和协调，其主要作用是协调州际矛盾、制定流域规划并提出规划实施建议、促进流域资料的搜集和研究、向政府和用户提供咨询等。流域委员会的突出优势是关注公众利益以及综合协调能力。

综上所述，尽管各流域管理存在很大不同，但它们都在一定程度上获得了成功，甚至成为某种管理模式的代表或是某些地区流域管理的典型。如美国的田纳西河流域管理和日本的琵琶湖流域管理是行政管理模式的代表，英国的泰晤士河流域管理成为综合性流域管理模式的典型，另外澳大利亚的墨累一达令河流域管理关注公众利益和其协商机制同样成为流域管理的一大特色。这些流域管理有其自身的独特性，其中也有一些共同特点值得我们关注：一是重视流域管理机构的创设，突出其行政管理权的维护；二是注重立法对流域管理的作用；三是关注公众参与，大多在机构设置中有所体现。

三、国外流域管理对鄱阳湖流域管理的启示

1　建立强有力的流域管理机构，制定流域协调机制

国外流域机构拥有很大的行政管理权。发达国家一般设立流域管理董事会作为决策机构，由流域内各有关省级政府和其他相关行政部门负责人任委员，组成强大的流域管理机构，流域管理机构拥有国家赋予的广泛权利，执行国家在该流域的综合开发和统一管理任务，确保在流域经济发展的同时，资源和环境得到有效保护。如美国的田纳西河流域管理机构TVA，TVA的管理中设有具有政府权力的机构TVA董事会，国会赋予董事会高度的行政管理权力，董事会直接向总统和国会负责。而且，国外流域管理的协调机制比较健全，如日本琵琶湖的管理机构就专门设立了县、市、镇、村联络会议制度，由中央政府与地方共同组成行政协作体制和中央省厅协作体制。这种管理协作体制除了各部门之间、中央政府与地方政府之间交流与沟通以外，更重要的是负有调整协调各方活动的责任，使琵琶湖的管理在纵向上得到理顺，横向上得到协调。

目前，鄱阳湖流域的管理涉及方方面面，缺乏协调和政令统一。条条之间，条块之间，块块之间都存在许多不协调因素，矛盾重重。鄱阳湖流域的这种“块块分治、条条穿插”的管理模式，其弊端早已显现。如权属相争历来激烈，人员伤亡事件时有发生；无证捕捞和酷渔滥捕现象普遍存在；内湖开发多为短期行为，缺乏保护资源和可持续发展意识等。我们要学习国外流域管理经验，建立强有力的流域管理机构及协调机制。要打破行政区划限制，突破条块分割制约，整合调整各涉湖部门的管理职能，建立更为权威的鄱阳湖保护管理体制和高规格的管理机构，并在现有基础上成立更高层次的协调机构。为此，建议成立由江西省政府甚至国务院直接领导的鄱阳湖流域管理委员会以及鄱阳湖流域协调委员会，并建立流域成员的定期会晤机制。国家及省政府应赋予鄱阳湖流域管理委员会广泛的权力，以利于对鄱阳湖流域进行综合管理。鄱阳湖流域协调委员会负责协调中央、省和地方政府及民间机构的合作关系，争取社会各界支持及接受公众质询和监督。

2　加强流域管理的法制建设，完善法律法规体系

国外流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法，上述各国都把法制建设作为流域管理的基础和前提。流域管理的法津体系既包括流域管理的专门法规，也包括各种水法规中有关流域管理的条款。流域管理的专门法规，如美国的《田纳西河流域管理法》、日本的《河川法》、英国的《流域管理条例》等，均明确了流域机构的地位、职责以及与地方的关系。甚至有些国家通过相关的水法规赋予流域机构广泛的权利，如英国的《水法》明确规定按流域建立恰当的水资源管理体制，对整个流域事务进行全面规划管理，使流域管理的各个方面都有法可依。世界各国的经验表明，只有将流域管理置于法制的基础上，流域管理的各项措施才能得到切实的贯彻执行，达到流域管理的目的。

目前鄱阳湖流域的法律法规体系不够完善。鄱阳湖流域作为我国最大的淡水湖，没有一部国家专门的法规或条例保护，鄱阳湖各县市从自身利益出发出台的地方法规条例比较分散，缺乏统一与协调。为此，鄱阳湖流域的管理应加强相关的法律法规体系的完善。建议争取国家出台针对鄱阳湖流域保护与管理的专门法，修订和完善江西省有关鄱阳湖流域的现有法律及管理条例，尤其注重法规条例的协调一致。

3　鼓励社会公众参与，提升公众环保意识

国外流域管理中公众参与机制均比较健全，参与的渠道广泛且畅通，这使得广大民众的环保建议和诉求能够快速顺利地上达，进而转换为政府的政策措施。这种自下而上的环保运动能够使流域环境保护具有广泛的群众基础。如上所述，日本为了组织全民参加，将琵琶湖流域分成小流域，按小流域设立流域研究会，负责组织居民参与琵琶湖流域的综合规划的实施，逐步提高公众对保护琵琶湖的认识，进而参加到琵琶湖的管理中去。为保护琵琶湖，日本政府进行了广泛的环境保护科普教育，让公众共同参与环境保护。政府在琵琶湖边建起大规模的琵琶湖博物馆，将每年的7月1日和12月1日定为环境保护日，组织区域内的居民参与清扫琵琶湖周围环境的活动。同时，政府还鼓励和促进琵琶湖环保志愿者宣传湖泊治理和监督治理者的行为；组织中小学生参观学习，培养他们的环保意识等。通过环保志愿者的活动，动员全社会的力量关注琵琶湖的治理和恢复。

而我国流域管理中社会公众参与程度则普遍较低，鄱阳湖流域管理同样如此。公众缺乏相关的知情权益，缺乏对重大项目设计和可行性研究的参与权益以及对其实施过程的监督权益。缺乏对重大事件的诉求权益，不能够及时将自己的诉求和建议反馈到相关的政府部门和机构，极易造成信息不畅通和公众的非理。与此同时，公众环保意识薄弱，环保观念没有深入人心，自上而下的环境保护也不能有效地贯彻执行，使环境保护工作不能发挥公众的力量，处于比较落后的状态。鄱阳湖流域的管理，需要提高群众的环保意识，鼓励公众参与。让群众自觉主动地加入到环境保护活动中，维护生态环境，可以为鄱阳湖流域管理提供广大的群众基础：只有当社会大众感受到人口、资源、环境问题带来的生存压力时，才能自觉采取行动，从而形成一股崇尚文明的新风尚，进而关心政府为既定战略目标所作的努力。

责任编校　雨若