巨额养老基金隐性债务该由谁来偿还

养老保险是社会保障体系的重要内容，是国家为化解公民老年风险而提供定期收入的社会保障制度。我国的养老保险制度对于保障离退休人员的基本生活，维护社会稳定和促进经济发展发挥了重要作用。然而，当前养老保险制度在运行方面却面临着严峻的财务危机，主要是养老保险基金收不抵支，赤字逐年加大。以浙江省温岭市为例，从1985年开始运行的养老保险，至1996年每年基金略有节余，1997年开始连年亏损，并且亏损额逐年加大，2001年亏损达2263万元。

养老基金缺口主要反映在现金流量缺口和制度转变成本两个方面。按现收现付的管理方式，温岭市目前每年征收的约1.5亿元养老保险费，大多直接支付给离退休人员养老金，而缴费职工的统筹基金和个人账户实际上都是空账运转，若补记个人账户约需资金1.3亿元。按统账结合、部分积累的管理模式，还必须解决养老保险制度转制成本和企业改制成本约20亿元左右的隐含债务问题。

鉴于养老保险基金收支矛盾突出，温岭市采取了不少措施加以解决，如严格控制提前退休，提高基金资本化管理运营能力，扩大养老保险覆盖面，加强缴费基数的审核等等，但仍难以解决目前存在的养老保险基金不足问题。

从理论上讲，实行社会保障费改税能确保养老保险费应收尽收。这是国际通常做法，也是一种最常见、最重要的形式。但是，目前我国理论界和各级政府有关部门对此认识不一。开征社会保障税不仅对社会经济将产生巨大影响，而且对各类企业税率的如何确定、企业的投资行为、征收成本等需要做进一步深入的论证，何况这是一个关乎国家整体行为的决策，更不能由地方政府按需要来自行确定。提高养老保险基金资本化管理运营能力，有利于增强养老基金抵御风险能力。但实际上各地的养老基金多数存于银行账户或由地方财政控制使用，不但没有保值，实际上是在贬值。

从实践看，第一，扩大养老保险覆盖面和提高养老保险基金征缴率虽然是一个最直接最有效的举措，但各地目前养老保险征缴率普遍已达95%以上，社会抚养比接近5.2：1，因此即使所有企业都按时足额缴纳养老保险费也存在缺口。扩大养老保险覆盖面可以降低负担比率，但扩面也意味着若干年以后，养老保险费的支付金额要直线上升。第二，将部分国有资产变现来增加社会保障基金，无疑显得十分必要。但是企业改制已接近尾声，再变现国资已不太可能。第三，由于养老保险政策缺乏刚性，容易被人钻空子。如，政策规定缴费满15年可享受养老金待遇，多数男性选择45岁、女性选择35岁开始参加养老保险。第四，尽管三令五申制止提前退休，但是变相提前退休现象屡见不鲜，特别是企业改制过程中地方政府出台的提前退休政策，给今后地方财政增加了负担。第五，地方财政投入养老基金的钱太少，不利于养老保险事业的发展。如经济较发达的温岭市，1993年至2003年地方财政投入到养老基金共5006万元，占同期地方财政总收入48.236亿元的1.0%。

从短期看，养老基金支出不成问题，主要原因是目前每年都在积极扩大养老保险覆盖面，当年养老基金收大于支。从中长期看，由于上述不利因素的存在，养老基金这块蛋糕将越来越少。因此，尽快调整财政支出结构，增加社会保障支出比例显得尤为重要。首先，我国已建立统一的企业职工基本养老保险制度，实行基本统一的养老保险政策。但是可预计今后相当长一段时期不统一的就是养老基金支付责任由统筹地区自求平衡解决，即相应由地方财政来承担。而地方财政做到早准备、早投入、多投入，无疑对若干年后财政负担风险的减轻是非常重要的。其次，当前我国经济发展良好，可以说目前是调整财政支出结构的最佳时期，尤为重要的是增加财政对社会保障的投入，一是确保了当期养老金按时足额发放；二是保持养老保险基金的支付能力，缓解老龄化到来时基金的支付压力。第三，鉴于地方财政支出多头，建议目前按2%的起步比例提取投入到养老基金中，并每年按15%左右递增提取，最终实现地方财政每年按20%―25%提取的目标。

（作者单位：浙江省温岭市社保中心）