服务业标准化过程中的政府作用分析

摘 要：本文从我国服务业标准化的现状出发，根据服务行业的特性，分析了政府在服务业标准化过程中所起的作用，并提出了相关的政策建议。

关键词：服务业　标准化　政府作用　政策

一、引言

服务业特别是以信息、物流、金融等为代表的现代服务业的发展水平已经成为衡量一个国家现代化水平的重要标志。近年来我国服务业规模不断扩大，国家对服务业的支持力度也日益加大，但是与发达国家相比，我国服务业特别是现代服务业的发展还存在很大差距，尤其是在标准化方面。

二、我国服务业标准化的现状

我国服务业标准化工作起步于20世纪80年代，发展至今已有20多年的历史。目前，我国的服务业国家标准已经超过了100项，列入标准制定计划的相关项目也超过了60项。涵盖了服务业中的各个具体行业。但是与西方发达国家以及我国服务业发展的实际需要相比，还有不小的差距。主要表现在以下几个方面：

(一)缺乏政策支持以及统筹规划

我国目前的标准化法律体系还不健全。现行的《中华人民共和国标准化法》于1988年颁布，其中大部分条文都是针对技术标准，对服务业标准基本没有提及。长期以来我国致力于技术标准的制定和生产制造业的标准化工作，对于服务行业没有引起足够的重视。缺少中长期的规划。

(二)服务行业标准存在结构性不平衡和质量问题

首先从数量和结构上看，我国目前正在执行的服务业标准中，传统服务业标准的比重远远大于现代服务业标准。从现存标准的质量上看，部分标准存在着内容简单、原则性强，缺乏可操作性等问题。部分标准没有很好地反应消费者的需求，没有充分体现先进的科学管理方法和人文关怀精神。

(三)企业对服务标准化的认识不足，标准化的热情不高

服务具有高度的个性化特征，以满足顾客需要为目的。以顾客的满意程度作为质量的衡量标准。因此，部分企业对于是否进行标准化存在怀疑。另一方面，从我国服务业的体制上来看，与制造业相比，中国相当多的服务业受到各级政府部门的严格管制，垄断性因素强，而市场化程度低、市场竞争不充分。

三、服务业标准化以及政府作用分析

(一)标准的准公共物品属性与服务业标准体系

一般认为标准制定的出发点是获得最佳秩序、促进最佳的共同效益，而且其在某些方面具有公共品的特性。然而标准又不是完全意义上的公共品。根据David，Greenstein(1990)的分类，根据标准制定者的不同，可以把标准分为四类。即(1)无发起者的标准；(2)有发起者的标准；(3)非官方标准制定组织所制定的标准；(4)政府管制机构制定的强制性标准或规则。从这种分类来看，政府管制机构制定的强制性标准具有非排他性与非竞争性，可以看作是公共品，而其他标准，由于缺乏强制力，标准的价值往往通过使用该标准的客户和厂商的个数体现出来，使得标准的消费往往带有竞争性和排他性。事实上尤其是在技术标准领域中标准越来越成为企业间结成战略联盟或者争夺市场份额的重要手段。广义上看标准具有准公共物品的性质。

Sirilli，Evangelista(1998)认为，服务主要具有以下几个特性：(1)生产和消费的界限模糊；(2)服务产出的高信息含量和无形性；(3)服务提供中人力资本具有关键因素；(4)对公司绩效而言，组织因素发挥着重要的作用。所以服务标准化体系的内容应当有：(1)行为能力的标准化即市场准入以及上岗资格的认证；(2)服务流程的标准化；(3)服务结果的标准化；(4)外部因素和环境的标准化。如提供服务的时间和地点的标准化等等。这些内容和从国家标准到企业标准的各级标准共同构成了网络状的标准体系。

(二)标准化过程的政府作用分析

1　宏观环境的构建

标准化实际是一个过程，标准化的实施过程其实也是对一个国家多方面实力的综合考验，而在服务业标准化过程中，政府的首要任务就是构建起适宜标准化活动开展的宏观环境。宏观环境应该至少包括如下图所示的几个相互协调的组成部分：

2　政府机构在标准发起与制定过程中的作用有学者认为标准化过程是竞争性产品研发过程的延伸，(weiss1990)。在服务行业中，可以表现为在一项新的服务产品或者一种新的服务流程出现后，企业就要面临是否标准化的选择，标准化意味着有关产品以及服务流程合同文本等描述性文件将要变成公共知识，与技术标准中的技术往往可以通过申请专利来得到保护不同，服务流程、服务产品创新的保护力度则要小得多，这就意味着“搭便车”现象的出现。

这样的分析同样还有另外一种可能，那就是在一个垄断因素相对较大的市场(如邮政、电信等)，往往由占主导地位厂商发起的标准化比较容易获得形式上的成功。这样的标准会成为垄断企业进一步提高垄断地位，获取更多利润的工具。因为消费者成了被动的接受者。而小企业因为承受不了转换成本的冲击而退出市场。

此时政府选择一是直接加入市场，成为标准的生产者，即花费人力物力进行国家标准的制定，但是服务业的内涵广泛，各个行业的标准从信息的采集、指标的设计等方面都存在着很大的困难。无疑增加了政府的行政成本。二是鼓励企业或者第三部门组织进行标准的制定。然后通过明确其产权归属。由国家或者其他使用者以购买或补贴的方式来保证其参与发起标准化过程的收益。比起上一种作用方式，政府对市场的干预更小。美国的标准化就是采用了后一种方式，直到今天在全世界范围内国家标准化战略讨论中仍然对美国传统的基于市场机制的标准化模式给予充分肯定，根据我国目前的情况来看，标准化的法律环境还没有构建完成，服务业相关法律也不完善，服务业中各行业的市场结构复杂，有竞争比较充分的，也有依然处于垄断的行业，所以对不同的行业要采取不同的作用方式。制定过程中还必须尽可能的消除制定者、使用者和服务产品消费者间的信息不对称。

3　标准更新过程中的政府作用

标准是一定技术水平、需求和政策条件下的产物。随着技术的进步，人民生活水平的提高以及政府政策导向的变化，标准的变化在所难免。标准的制定与更新时机主要依据市场的变化。即通过市场机制来确定。但正是由于市场的“滞后”以及存在“失灵”的可能性，所以政府在这个环节中必须起到调控的作用，如果一项标准的执行已经阻碍其行业的发展，即使其能够为厂商和消费者带来一定的收益。也必须从避免“技术锁定”的角度给予强制废除。

国家标准在更新的时候往往存在着更新来源的选择问题。更新标准(包括新设标准)的来源主要有两种，一种是官方渠道即政府部门自行投入制定成本进行更新：另一种为非官方渠道即从行业协会或者企业标准联盟中选择合适者上升为国家标准，其无疑各有利弊，需要根据不同的情况有所选择。具体如下表所示。

除上面提到的以外，事实标准(虽未成文但是又被广泛接受的标准)即我们常说的所谓“行业惯例”或者“行规”，其负面效应在近几年来也成为了社会关注的焦点。但是我们也应当看到在一些新兴行业中，一些行业惯例在国家标准尚未出台的情况下也曾经对市场起到了很好的规范作用。所以目前关于正式标准和事实标准的互动问题也成为了研究的热点问题。

四、政策建议与结论

(一)加快构建服务业标准化的法律政策体系

一方面，我国的《标准化法》已经不能适应标准化活动的要求。需要根据现实情况制定标准化战略，对《标准化法》进行修订。同时也应当将长期以来被忽视的服务业的标准化上升到战略的层面加以扶持。

(二)改革标准制定与管理体制，实行标准有限市场化

充分发挥企业和消费者在标准化过程中的作用。真正提高标准本身的质量。可以逐步试点通过(1)召开企业、政府、消费者三方共同参与的听证会；(2)授权行业中提供服务较好，顾客满意度较高的企业或相关的行业协会制定标准，并以签订合同的形式加以规范；(3)采用招投标的方式来制定标准。政府下设的国家标准化机构由标准化的全程参与者逐渐转变成标准化过程的监管者。对于标准要实行期限制，从而节约行政成本、提高行政效率，维护公共利益。

(三)推进建立多层级的标准体系

多层级的含义中既包括了从国家到地方、行业、企业的标准体系，也包括了在一项标准中建立多个级别(比如一级服务水平、二级服务水平等等)。实行标准的升降级制度，可以保持标准的灵活性和适应性：另一方面也可以保留商家产品的个性，同时也便于消费者根据标准选择适合的服务。

(四)建立从基层实用型到高层专业化的标准化建设人才队伍

培养标准化人才扩大标准化人才的储备量，一方面要培养一批深刻理解标准化含义。了解国内外最新动态，熟悉标准化过程的基层人才；另一方面，加强这方面的学术研究，构建专家队伍开展与国际组织间的交流与合作。