新时期国内城镇文化发展论述

作者：蔡尚伟 牟俊翰 单位：四川大学文化产业研究中心

2011年的十七届六中全会又提出“加快城乡文化一体化发展”的提法，这是“统筹城乡发展”的又一次深化，国家领导层面在城乡经济社会协调发展的基础上，又逐步将目光转向了城乡文化的协调发展。发展县域文化有利于把当地的文化资源优势转化为经济优势，推动农村的产业发展向非农产业转移;提高就业水平，增加当地群众收入;改善城乡二元格局，增强城市与乡村资源、文化、生态上的互补与共生，促进城镇化建设;同时加强县域与外部的经济文化交流。这与科学发展观所提出的“统筹城乡发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然协调发展、统筹国内发展与对外开放”的要求不谋而合。提升最广大国民的文化自觉和自信，促使文化新觉醒。近年来，国际上对中国文化的心态正产生变化，尤其是对中国文化地位的认同程度正在提升。在这种情况下，我们国家内部更应该改变过去一味学习西方的思维模式，加强本国民族文化的传承与创新。十七届六中全会提出了“保障人民文化权益”，这正是基于“提升人民群众的文化自觉与自信”提出的。只有广大人民群众的文化权益得到了根本的保障，才能更大程度地激发起人民群众的文化创造力，从根本上促使文化新觉醒。我国县域人口占全国人口的80%以上，而县域文化是一种地域性的亚文化，根植于当地广大的人民群众中，同时也包含了具有世界价值的民族文化因子。县域文化的发展可以充分挖掘当地的历史和民俗文化资源，使之转化为市场竞争中的资本;大力发展文化产业，激发群众文化创造力，提升文化自信;构建文化公共服务体系，充分保障人民群众的文化权益。在新时期大力发展县域文化可以提升最广大国民的文化自觉和自信，促使文化新觉醒。

新时期我国县域文化发展面临的主要问题

(一)县域领导层文化观念相对滞后，对国家政策反应慢、落实差。县域领导层对文化发展的重视程度不够，对文化发展缺乏战略观和必要的文化情怀。尽管县域文化发展存在先天不足，县域经济发展水平相对落后的客观条件对县域文化发展有一定的制约作用(据2006年的最新一次数据统计，部级贫困县为592个，约占全国县的四分之一)，但是县域领导层对文化发展的认识仍然存在偏差。一方面，我国作为一个文明古国，对文化的重视由来已久。但是很多经济欠发达的县域地区，往往以经济原因来搪塞最基本的文化保护和传承的责任，致使在文化生产力越来越受到重视的今天未能未雨绸缪，文化准备力不足。另一方面，在经济已发展到相应水平的县域地区，文化发展也未受到足够重视。沿袭过去的老路，把文化发展作为经济建设的附属，未能有明确的目标和科学的文化发展规划，或者文化发展规划被淹没在经济发展和城市区域规划中。对文化发展的管理观念未改变。依然是用市场方式搞经济，行政方式搞文化的做法。文化的市场潜力未被充分调动起来，经济和文化未能协调发展。由于县域行政区域设置以及人才、信息交流等原因，对国家层面颁布一些具体的条例未能充分及时深入地学习和利用。对于最新的文化发展的提法和观念与中心城市存在着或长或短的时间差。从而导致了观念更新的缓慢和行动的滞后。(二)县域文化发展长期以来各自为政、独立摸索，缺乏全局观念。到目前为止，国家层面一直未颁布专门针对县域文化发展的政策条例。这很大程度上因为我国县域覆盖广、面积大，并且各自文化的基本条件和发展状况都不尽相同，很难进行统一的规划。这在某种程度上造成了我国县域文化发展各自为政，独立摸索的情况。各个县域在缺乏统一科学指导下，闭门造车。或沿用自身以前的土办法，一味蛮干，或对其他地区的文化产业发展模式盲目模仿，不综合考虑自身发展情况，不和上一级文化发展规划进行有效对接，低水平重复建设，浪费大量人力物力。另外，同一局域的各个县域也存在恶性竞争的情况。(三)县域文化资源总体水平不高，单一、分散，是制约文化发展的第一大难题。文化资源是文化产业发展的战略条件。县域文化产业往往是一种资源依赖型产业，文化资源的数量与水平对当地文化产业影响极大。县域文化资源缺乏特色，总体水平不高。我国虽然文化资源丰富，但由于国土辽阔，文化资源的密度并不高，资源的稀缺性在县域范围内表现得更为突出。像云南丽江和湖南凤凰这样具有高水平、高密度和显著性的文化资源的县域并不多见。大部分县域地区文化资源数量偏少、质量不高，不具有很强的特色和比较优势，这增加了文化开发的难度。县域文化资源往往是零星、分散的，聚合性较差。除了上述的文化资源的先天不足外，县域当地对已有文化资源特别是文化遗产缺乏保护。对文化遗产保护的认识不到位，经费不足，执法力度不够，对文化遗产的保护和开发未能协调发展，民间文物流失严重，非物质文化遗产的梳理和开发不到位。由于存在着上述问题，县域文化资源的后续开发和持续性发展状况大打折扣，制约着文化的进一步发展。(四)文化项目建设上，未能充分尊重市场规律，“冒进”和“保守”两种倾向并存。以我国目前的情况来看，县域文化发展目前仍是并且只能是政府主导，同时将市场运作与政府引导相结合，政策性松绑和体制性推动仍是县域文化发展的主要动力。但是县一级政府在文化发展特别是文化重大项目建设上存在很大的问题，未能充分尊重市场规律，“冒进”和“保守”两种倾向并存。有些县域领导为追求短期的政治效益，把文化建设作为“政绩工程”，影响恶劣。前期没有经过市场调研和论证，好大喜功、盲目上马;建设过程中缺乏完善的投融资计划，“赔钱赚吆喝”;经营中缺乏规划和配套的基础设施，“半拉子”情况严重;后期缺乏保护和持续开发，危害当地生态和百姓生活等，或者在文化建设的多方博弈中，政府一味让步，甚至涉嫌权力寻租。同时还存在政府“不作为”，对文化发展和建设缺乏必要的法律政策和行政方面的引导。文化基础设施缺乏、场地有限、经费短缺，一些好的项目无法获得充分的资金技术人才支持。(五)投融资渠道不畅、面临资金瓶颈。就目前情况来看，县域文化面临着比大城市文化发展更为复杂的融资问题。一方面，就县域方面来看，本身存在着内需拉动力不足、资金来源单一、渠道不畅等融资难的问题。一是现在县域文化发展的主要资金仍旧来源于当地的财政拨款，但是县级财政本身较为薄弱，有的县一年财政收入还不到5000万元，即使它们每年将财政收入的2%用于发展文化事业和文化产业，也只有100万元［3］，远远不能满足现今文化发展的需要。二是县域信贷支持量不足，县域资金外流比较严重。以2003年为例，县域贷款仅占全国贷款余额的5%左右，乡镇企业贷款占全国贷款余额的6%左右［4］，而用于县域文化发展的则更少。三是县域地区的民间闲散资金未能充分得到利用。另一方面，相对于县域内部的融资难问题，外资更具有雄厚的实力和对地区经济的拉动性。但是现在县域外部资金进入不畅，成为县域文化发展的大问题。单以金融机构为例，在文化产业上升为国家支柱性产业的大背景下，国家政策向文化金融倾斜，涉农文化产业逐步得到发展，金融机构也在调整自身的思路。但是金融机构的融资多针对新闻出版、广电等传统行业。对其他文化项目的介入不多。而对于一些较小的项目和企业，未能进入银行门槛，贷款比较困难。同时金融机构认为，现今县域文化的发展主要以文化旅游的开发为主，往往与地方政府融资平系在一起，风险性较大。在我国县域文化项目和企业数量较少的现行状况下，寻找到真正具有投资潜力和市场竞争力的文化项目难度较大。(六)县域文化人才缺乏、层次较低。我国县域人才匮乏，层次较低，且流失严重。这种现状使得人才成为制约县域文化产业发展的瓶颈。一是高层次人才比重低，农村劳动力中高中以上文化程度仅占12．5%。同时外流人口的整体素质普遍高于留守人口。针对这种情况，县域地区主要采取从外部引进人才的办法。但是由于没有采取必要的配套措施同时建立起较为完善的人才引进管理的长效机制，高层次人才依然面临着“留不住”的情况。二是民间特色人才缺乏。民间特色人才主要指从事某一特殊领域、掌握独特文化技能、含有某种文化底蕴的民间艺人，既包括非文化遗产传承人也包括具有独特文化技能的民间工艺大师。民间特色人才的数量和质量往往关系着某种县域文化的传承、创新与传播的效果。但是到目前，县域地区对民间特色人才的挖掘和培养力度远远不够，待遇较差，没有形成固定、完善和培养传承机制。三是专业技术人才缺乏。截至2007年底，全国各类文化单位、机构从业人员有195．63万人，而县级文化单位从业人数总共9．66万人，不到全国总数的5%，而在这5%中，高级职称仅有2922人，平均每个县只有一个，中级职称也不过18973人，仅占县级单位文化人员的19%，占全国总人员的0．9%［5］。专业技术人才主要以当地自行培养和引进相结合，其中存在的主要的原因在于县域文化管理机构设置不到位，收入偏低待遇较差，并且住房等相关配套设施不足。(七)文化体制改革受阻，文化管理机构内部体制依然存在问题。县域地区文化体制改革受阻，其中一个突出的表现是文化管理机构内部体制依然存在问题。县域文化工作者普遍反映文化体制改革往往热在上头，县一级等待观望。原因在于上级领导部门对基层文化体制改革研究、指导不够深入细致，没有很强的可操作性，县域文化系统对体制改革缺乏主动性和积极性，担心对既得利益造成威胁。因此，县域地区文化管理机构设置的条块分割现象依然存在，少数县域更是文化局、广电局、旅游局三足鼎立。县域文化机构不健全，往往编制不足、机构设置不合理、职能交叉，导致政府的公共服务职能未能充分发挥。在文化事业和文化产业两头管理的今天，政府的文化管理机构职能转变，主要是实行对文化发展的公共服务和宏观管理。这对县域地区文化管理机构的管理水平提出了更高的要求。但是由于县域文化机构设置存在很大问题，往往出现与其他管理机构设置较差，职能划分模糊不清，“人浮于事”和“无人可用”的现象同时存在，政府的公共服务功能未能得到很好地发挥。改革后的人员安置和社会保障问题往往得不到切实的解决，导致在基层中改革受阻。

新时期我国县域文化发展的对策

(一)县一级政府机构应及时了解文化政策，科学编制文化发展规划。县域政府领导机构要转变文化发展的观念，将文化纳入到县域发展的总体目标中。主动对接高层学术团队，实行“政产学研”的资源对接，高规格的编制文化发展专项规划。在编制过程中，要注意与经济发展、区域规划和城市品牌营销紧密结合，充分考虑当地实际情况，充分考虑对外来企业投资的吸引力，使规划具有可操作性。县域可以定期组织县长文化产业高层研修班，与文化部、高水平学府、社科院等机构对接，选派文化领导人才到高校或文化发展优势区域学习，对当今国内最新政策、行业动态、国际情况进行梳理。举办研修班只是其中一种办法，各个县域还可以根据自身的不同情况选择不同的路径。(二)树立全局意识，科学统筹县域文化发展。一是省一级要制定具有可操作性的县域文化发展规划，对同一省内的县域文化发展作出统一规划。二是县一级文化发展要主动面向大城市，主动融入和服务所在区域的城市文化发展。现今我国文化发展的中心依然在大城市，县域属于增长极的。面对大城市区域经济发展和文化辐射程度愈加明显的机遇，县域地区结合自身优势主动融入所在地区的中心城市发展尤为重要。以都江堰市为例，都江堰是成都市下辖的一个县级市，在近几年文化发展的过程中，提出要主动对接成都市“世界现代田园城市”建设中，使之成为“世界现代田园城市”的示范区。这与都江堰的县域文化发展非常吻合，可以充分利用成都市场，成为成都市区文化发展的有机组成部分。三是建立县级联盟，避免恶性竞争。这方面，山东梁山、郓城、阳谷、东平四县曾经作出过尝试，但是效果并不理想。在县级联盟的建立中，市一级政府应充分发挥其主导作用，进行统一规划。成都地区的新三环建设或许能够提供一个范例。成都市通过新三环的修建，将围绕成都地区的各个县域都有机地串联起来，使其区位、交通、资源、市场、文化发展的联系性更加紧密。摆脱了过去一味进行行政命令的老思路，通过切实的基础和配套设施建设打通各个县域文化发展的命脉。(三)充分梳理资源，结合自身禀赋，做好前期调研和评估。一方面，县域地区要对当地文化资源进行梳理和排查。在已有文化资源的基础上，进行充分调研评估，发展优势产业和项目。另一方面，县域文化发展要杜绝“大而全”“小而全”的既有观念，有多少资源，做多大市场和项目。以发展文化旅游产业为例，当地应该做好开发条件综合评价，其中包括与客源地的距离，与周边旅游资源的互补性和离散性等。(四)充分整合文化资源，合理布局产业结构。由于县域地区的本地文化消费能力依然有限，其目标消费群是城市人群，文化旅游应作为县域文化发展的先导。在文化旅游的基础上，进行资源整合及产业链、品牌的开发，在文化旅游的基础上可以发展会展节庆业和文化地产业，同时可以适时发展文化产业园区。在建设过程中，可根据不同的情况采取多元开发路径。有的县资源较丰富可以重点发展几个优势项目，使重点项目和综合发展相结合。有的县资源单一可以实行“一县一品”的策略。有的县资源缺乏可以进行人造景观的建设。人造景观的建设首先要进行充分的调研评估，确保在客源市场广阔、区位条件较为优越的基础上进行，通过“无中生有”的方式弥补先天不足，采取“文化反差”的原理与周边资源进行互动，或者用“相关性策略”的方式对已有的但是质量较差的资源进行补充发展。同时，要将文化发展和城市规划紧密结合。注意文化功能区的规划、道路等旅游基础设施的建设。加强基础设施建设，将文化遗产的保护和开发紧密结合。(五)解决好人才的挖掘、培养、引进的问题。对于民间特色人才，要充分做好民间艺人普查工作、提高民间艺人待遇，加强传承。可以通过颁布《民间艺人资格评审办法》或《民间艺人管理条例》，结合定期活动的举办、培训班的开展等办法，进行规划和管理。对于高层管理人才，要引得起、留得住。制定队伍建设规划，对不同种类和需求程度不同的文化人才采取不同的培养、引进、激励措施，加强配套设施建设吸引更多的优秀文化人才到县域创业。另外可以直接从高校、科研院所和省市直文化单位中，选派一批高层次文化人才到地方挂职锻炼。专业技术人才则以培养为主。一方面可以当地自主培养，另一方面，可以与高校、科研机构、文化机构联合创立人才培养基地，为当地文化建设连续输送人才。(六)各级政府主导下，建立健全投融资机制。对于县域领导层来说，可以申请部级和省级的文化项目基金，解决一些文化基础设施建设和文化设备上的实际困难。同时注意吸引民间闲散资金和非文化企业资金。另外要重点吸引外来资金，将针对文化发展招商引资工作纳入文化发展规划，注意发展项目对外部企业的吸引力。对于金融机构来说，首先应做好服务对接，提高专业化金融服务水平。对于大型和中小型文化企业可采取不同的金融服务方式，创新信贷准入标准。同时加强与政府文化、招商、经贸等主管部门的沟通，对于获得地方政府政策倾斜的文化项目，要主动对接，积极寻找信贷资金介入的突破口。国家和省市级政府要做好政策引导，特别是注意引导金融机构向县域文化发展的倾斜。2010年5月，由文化部主办的“文化产业投融资公共服务平台”成立，为金融机构和文化企业以及各级政府之间提供了很好的沟通桥梁［6］。文化企业可以查看银行所提供的信贷产品，并选择适合的银行提出贷款申请。企业的贷款申请经过专业的评估审核和推荐，由文化部将发展潜力良好、符合国家文化产业发展引导方向的文化产业项目推荐给与文化部有良好合作关系的银行机构。而县域政府和当地企业可以充分利用这个平台，申请到适合自身发展的资金。(七)逐步摸索建立起一套适合县域发展的文化管理机构设置、运行机制。十七届六中全会提出，要把文化改革发展成效纳入科学发展考核评价体系。这对县域文化体制改革的深化有更加强的指导作用。通过考核评估体系的建立，充分调动起县域文化管理机构的工作积极性。通过分开管理，理顺县一级文化管理机构的设置。以立法为先导，注重相关政策条例的制定工作。转变管理职能，加强公共服务体系由国家层面向县一级的财政倾斜。同时，切实解决好改革之后的人员安置和社会保障问题。