关于战略性新兴产业集群的政策分析

【摘要】我国正大力推动高新技术产业的发展，政府的引导和政策的扶持对高新技术企业的发展发挥着重要作用。通过对中国整体政策的脉络分析，对各省扶持政策的对比以及国外成功经验的借鉴，来给湖南提供建议，促进湖南省的新兴产业的快速发展。

【关键词】高新产业政策优惠 经验借鉴

一、引言

（一）战略性新兴产业的内涵

1.国外相关研究。最早提出“战略性产业”概念的是美国经济学家赫尔曼（1988），他将处在投入和产出中关联最密切的经济体系称为“战略部门”。此后“战略性产业”频繁出现在各论文中。

Paul Krugman（1979）提出在规模报酬递增、不完全竞争的市场机构的假设下，主导产业集群是由企业的规模报酬递增、运输成本和生产要素移动通过市场传导的相互作用而产生的。

Freeman和Perez（1988）认为不同产业的技术基础是由一个或几个主导技术群构成。这些主导技术群决定一定时期内定产业增长的模式和水平。且主导技术群是与时俱进的，进而通过技术基础的相应变化来改变经济发展模式，从而导致主导产业的更迭。

2.国内相关研究。汪世银（2010）认为区域战略性产业是关系到国民经济发展和区域战略性产业结构合理化的关键性、全局性和长远性的产业。

朱瑞博（2010）指出战略性新兴产业是一个国家或地区实现未来经济持续增长的先导产业，对国民经济发展和产业机构转换具有决定性的促进和向导作用，有广阔的市场前景和引领科技进步的能力，关系打偶国家的经济命脉和产业安全。

欧阳（2010）提到，就现有的对战略性新兴产业许多新的内涵和特征缺乏了解，再在一定程度上混淆了战略性新兴产业的本质特征。

（二）意义

自2009年我国政府首次提出战略性新兴产业（以新能源、新材料、生物医药和节能环保等作为战略技术领域为未来发展产业）的概念后，全国各地都相当重视，各种相关政策相继出台，以促进科技创新和经济发展。战略性新兴产业集群于是应运而生，它具有高度集中性和相关性，能很好的利用集群效应降低成本提高效率，而这种新兴产业集群由于在我国刚刚起步，不管是在大的社会金融环境下，还是在小的企业发展里都离不开政府扶持，所以相关的政策对于它的发展起着至关重要的作用。

（三）目的

湖南的高新技术产业集群刚刚起步，在各方面都有待完善，而政府的态度和引导性的政策对高新技术产业的快速发展的前提。为了加速提高我省高新技术产业的发展，促进湖南省经济的发展，提高人民的生活水平，通过整理中国相关政策的发展历程，对比各省的扶持政策以及借鉴国外经验，以对湖南提出科学的建议。

二、相关政策的历史演变

（一）重大政策文件方面

中国政府对科技创新和技术改革十分重视，出台了一系列纲要性的文件来指导和推动战略性新兴产的发展，其重大政策如下表所列：

表1 战略性新兴产业政策脉络表

从表1中可看出，2009年温总理提出“要以科技创新作为重要支撑，注重扶持战略新新兴产业发展”后，一年内先后出台四大文件：《关于发挥科技支撑作用，促进经济平稳较快发展的意见》、《关于发挥国家高新技术产业开发区作用，促进经济平稳较快发展的若干意见》、《国家技术创新工程总体实施方案》、《关于进一步做好金融服务支持重点产业调整振兴和抑制部分行业产能过剩的指导意见》。从概念提出到总体方案实施再到财政金融扶持，其推力之大，显而易见。此外，在2009年的10月份，更是创办了第一批创投资金，规模高达92亿元，以扶持战略性新兴产业发展。

此后每年里都有相关政策的，并且逐步的细化，像2010年的“决定”就已经选定了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车7个产业为支持重点；紧接着2011年又提出了“十二五规划（框架）”，为其发展表明了路径；2012年的“分工方案”细化了任务，分配了部门；2013年的“指导目录”更是细分了125个子方向，共3100余项细分的产品和服务。

战略性新兴产业的规划在我国政府的不断努力下，正一步步具体化。按照《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，我国到2015年，战略性新兴产业将形成健康发展、协调推进的基本格局，战略性新兴产业的增加值占国内生产总值的比重力将达到8%左右。到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重要达到15%左右。

（二）财政政策方面

我国政府还在税收方面给予了战略性新兴产业一定优惠。

1.在营业税上，无形资产、不动产入股不征税；技术转让、技术开发收入免税；通讯管道工程有关设备扣除；邮政电信联营业务税项扣除等。

2.在企业所得税上，高新技术企业按15%的税率征收或免征企业所得税2年；技术收入免税；新办资源综合利用企业减征或免征企业所得税1年；集成电路生产企业减免；自主研究开发经费支出扣除等。

3.在个人所得税上，更新技术加速折旧；科技创新奖励免税；中介费扣除等。

4.在房产税上，非营利性科研机构减免税；转制科研机构自用房地产5年内免征房产税等。

三、各省扶持政策现状对比

全国各省为响应中央的号召，落实技术推动经济的措施，纷纷作出反应，有18个省（区、市）出台了培育发展战略性新兴产业指导意见，福建、江西、重庆、贵州、陕西等省市了战略性新兴产业发展规划，大部分省市都编制了若干重点领域专项规划。部分省市还设立了战略性新兴产业专项资金。以下是上海、江苏、安徽、湖南四个省的主要措施的对比分析表和具体支持内容：

表2 上海、江苏、安徽、湖南四省的主要措施的对比分析表

从表2中可以看出上海、江苏、安徽、湖南四省对于高新技术的产业集群非常重视，在各方面都给予了大力的支持，尤其在财政上面，更是力度极大，四省都在企业所得税上给予减免，上海，安徽和湖南都建立了一定的专项基金用来激励和扶持高新技术产业集群。此外，这四省的具体扶持政策如下：

（一）上海的主要措施

上海重点推进产业有9个：新能源、民用航空制造业、先进重大装备、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业。囊括了中央强调的7大新兴产业，在政策扶持方面主要是如下几点：

1.设立高新技术产业创业投资基金。上海市政府设立上海市创业投资引导基金，引导基金规模30亿元，首期10亿元已拨付到位。并与国家发展改革委、财政部共同发起设立新能源、集成电路、生物医药、新材料、软件和信息服务业等首批5只高新技术产业化创业投资基金

2.不折不扣的税收优惠政策。上海推出了一系列税收优惠政策来支持高新技术产业的发展，如：国家重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；对符合条件的科技企业孵化器向孵化企业出租场地、房屋以及提供孵化服务的收入免征营业税。

3.制订关键装备首台（套）补贴政策。对经认定的首台（套）风力发电、薄膜太阳能电池和智能电网等关键装备，给予资金支持。对个别特别重大项目，经政府批准后，补贴标准可不受最高补贴金额的限制。

（二）江苏的主要措施

江苏重点扶持的项目有6项：新能源、新材料、信息产业、新医药、生物育种、节能环保。其主要扶持政策有：

1.建立区域创新体系。积极推进长三角区域创新合作，形成科技资源共建共享的格局；建设了一批具有特色的高新技术创业园区和孵化器，如白下高新技术产业园区已成为国家大学科技园、国家专利产业化试点基地。

2.承接国际高新技术产业转移。在软件、新型显示器、集成电路等信息技术领域，由政府创造条件，全面提升沿沪宁线的承接条件和环境；加强高新技术产业间的国际合作。加强生物技术、新材料、信息产业重点领域与跨国公司的合作，通过引进、消化、吸收、创新技术，全面提升产业核心竞争能力。

3.提供多方面资金支持。在企业上，对符合条件的科技型企业前三年按其缴纳的企业所得税区级收入部分给予80%的扶持，后三年给予60%的扶持；对入园企业在境内外证券市场首发成功上市，享受有关政策给予的170元奖励，企业负责人可再获奖励30万元。在人才上，对从事各类研究开发、海外归国创办企业符合条件的高管层给予部分奖励。在发明专利上，根据不同的专利给予700元/件、1000元/件、10000元/件或一次性10万、20万元等奖励。

（三）安徽的主要措施

安徽除对国家重视的7大高新产业外，还有文化创意、公共安全和光伏产业3大产业，一共10项产业实行重点扶持。

1.实行高新技术产业认定制度，仅对认定的高新技术企业给予有关优惠措施。对其企业的性质、技术等级、市场前景、项目风险及知识产权等方面对企业进行认定，对其高新技术成果的认定实行动态管理，对不再具备条件的，随时取消其资格。

2.完善金融信用担保体系。对符合条件的企业加大贷款力度，鼓励实力各种类型和形式的科技投资或风险机构，如符合条件的投资机构可按当年收益的3%～5%提前风险补偿金

3.提供税收资金方面的优惠。在专项资金上，由省财政和有关部门、机构出资15000万元，建立经济技术升级专项资金。在税收上，对符合条件的企业免征所得税2年或按15%的税率征收所得税等。在奖励上，对科技成果有贡献的人给予从技术转让所取得的的净收益中提取不低于20%的奖励。

（四）湖南的主要措施

湖南重点扶持的产业有：新能源、新材料、信息产业、生物育种、节能环保、航空航天、和先进装备6大产业。

1.增强优势产业核心竞争力。调整优化结构、推进产业升级的契机，大力推进“两型”产业项目建设，促进优势资源向产业链核心环节、价值链高端环节集聚。着力强化企业的创新主体地位，建立并完善企业实施重大科技专项和重点科技项目的创新机制，重点支持“双百”工程企业、“小巨人”企业和产业集群核心企业开展自主创新，支持具备条件的企业申报省级企业技术中心和部级工程技术研究中心。

2.推进产业整合，发展高新技术产业集群（园区）。重点扶持中电科技集团48所、南车时代、省电子信息、长城信息等龙头企业，培育太阳能光伏、软件与信息服务、移动通信手机等消费类整机、新型显示器件产业集群。推进信息技术与管理技术、制造技术的融合。按布局集中、产业集聚、土地集约、生态环保的原则，整合、建设和提升各类园区。加快长沙、株洲部级高新区和长沙经开区扩区步伐，推进湘潭火炬创新创业园省部共建，抓好国家批准的新材料、生物、航天航空、新能源、机电一体化以及省电子信息产业园等高新产业园区建设，提升衡阳（深圳）工业园、郴州有色工业园和湘潭（台湾）工业园。

3.落实财税、金融、政府采购、消化吸收再创新等政策。专项上资金上，整合工业发展和科技发展专项资金各5000万元，设立总额1亿元的战略性新兴产业发展专项支持资金。税收上，减免所得税，推进营业税改增值税，开辟税收服务绿色通道，如的对相关企业享受15%所得税、免征营业税、无形资产的按照无形资产成本的150%摊销。在奖励上，对于新获部级、省级创新型试点的企业，给予2～5万元奖励；对相关孵化器按其年纳税额长沙高新区财政实得部分的50%奖励给孵化器；对符合条件的企业奖励不超过200万元，对有关新材料领域科技领军人才给予100万元启动资金。在金融上，设立的5000万元创业投资引导基金重点向新材料产业倾斜；有关创业（风险）投资机构按其投资额给予1‰～3‰奖励；给符合条件的上市企业20万、80万、100万不等的资助；出境参展给予补贴比例最高可达100%；境外贸易项目给予20～100万元的支持。

四、国外相关政策借鉴

（一）美国的经验

美国是以复兴制造业为核心的“在工业化”的战略思路。以新能源革命发动新的经济、技术、环境的总体革命。由于美国资本主义市场成熟，政府不倡导直接干预，而是以间接手段来促进高新产业的发展。其特征如下：

1.注重研究开发。政府为高新技术企业提供良好的环境，如有良好教育的劳动力、开发产品的基础知识体系等。美国政府对研究经费的资助约占总额的35%，其总额远高于日本，并且超过了日、德、英三国之和。

2.具有完善的风险投资政策和中小业政策。美国重视对风险资本市场和中小企业发展环境的培育和优化，从而促进高新技术产业的发展。美国政府允许养老基金和退休基金可以部分的投入风险市场；调低长期资本收益以促进风险资本市场的成才，如从1978年的49%下调得到1981年的20%。

3.税收优惠成本控制与效益考核相结合的管理。美国政府建立了规范的税式支出预算，并对资助的项目进行成果鉴定，对其经济与社会效益进行预算和考核，连同税式支出成本的估价，一同附于年度预算报表之后。这样既能有效地控制税收优惠的规模和方向，又能很好地把握税收优惠的成本和效益，从而可以更好地发挥税收优惠政策对高新技术产业的积极作用。

（二）日本的经验

1.建立官民合作开发体制。日本建立并完善了政府与企业联合研究开发的官民合作开发体制，政府通过提供补助金等方式提供研发经费，参与研发活动的组织和协调。

2.中小企业金融公库提供低息融资。日本政府是通过向符合其政策目标的企业提供低于市场利率水平的贷款，来鼓励企业的研究开发活动。而日本低息融资的资金主要来源于日本开发银行和中小企业金融公库，如JASME专门向中小企业提供长期资金，其中约60%的中小企业贷款超过5年，且利率固定。而且JASME的贷款投放总量是与金融机构信贷宽松程度相反，很好的满足了中小企业的资金需求。

3.倡导产业政策。在20世纪70年代，日本率先提出了“产业政策”的概念，经济学家下河边淳认为，“产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会的目的，以全产业为直接对象，通过对产业的保护、扶持、调整、完善、积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业和交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策总称。”并且，日本建立了高新技术“引进―消化―发展”的发展模式，走“产品立国”之路，使得日本的高新技术产业在20年的时间内得到了迅速发展和壮大，其高新技术产业发展状况和对GDP的贡献可以与美国相媲美。

五、湖南省各高新产业集群对政府政策的感受

湖南对高新技术产业集群给予了大量的支持，但政策的落实情况是一般，被调查的企业中有65.15%表示，他们最需要的是政府的帮助，而对于政策对企业融资方面的帮助有60.61%的企业认为一般，具体分析如下：

（一）当地政府的政策对贵企业融资的帮助：

图1

从图1中可以看出企业对政府的扶持感受还是挺好的，有74.25%的企业还是收到了各种政策的帮助，尤其在融资方面，只有9.09%的企业表明很少得到政府的扶持。

（二）贵企业认为本地政府对本行业的相关支持政策的落实情况

图2

在图2中我们可以清楚地看到企业对政策落实情况的感受：有40.91%的企业的感受是一般，30.3%的企业认政策落实的较好，第三是感觉较差和很差的，都占到了10.61%，感觉很好的只有7.58%。可见政府的政策的落实情况还是有提升的空间的。湖南有这么多得利好政策，对于企业来说应该是件好事，但如果能切实的落实在各企业上，相信能对高新技术产业的发展起到更大的促进作用。

（三）贵企业所在地区的行政审批手续方便简捷情况

图3

政府的审批手续办理的简便程度和时间一是政策落实效率的重要指标之一，图3表明政府的行政审批手续在企业看来主要是一般，占了总数的39.39%，其次是较好和较差，分别为27.27%，22.73%，可见企业对政府的手续办理还是持中立态度的。

总的来说，企业对政府的态度主要是中立的，几乎所有关于企业对政策的感受都是一般占第一位，可见政府对企业的扶持力度和反响情况有一定的缺口。若是能消除这个缺口，实现政府和企业的无缝对接，那么，一定能让湖南的产业集群的发展上升一个台阶。

六、湖南突出的问题

（一）湖南高新技术产业规划特色不明显

湖南主要发展的新能源、新材料、信息产业、生物育种、节能环保、航空航天、和先进装备这6大新兴产业在其他各省也有涉及，湖南没有上海的地理优势，也没有江苏科技园的特点，相比之下，湖南要发展高新技术产业就要困难的多，若不能形成有重点有特色的整体规划，很难让湖南的新兴产业快速发展起来，也难争取到国家的大力支持。

（二）外部交流困难，创新能力较低

湖南地处大陆中部地区，不能像沿海地区那样容易的和外国进行交流，引进最新的技术和经验。这就使湖南的高新技术发展进入了瓶颈，靠自主研发耗费的时间长，而且效率低，这对于产业的发展是不利的，很难在短时间内让湖南的经济找到新的支柱，快速发展。此外，长时间的研究也可能拖慢湖南的经济发展，高新技术的研究占用了大量的资源，而当其他地区都快速研发了新的技术，湖南若是跟不上，那之前所投入的资源都付之一炬，还让其他产业因为资源的渡让而达不到原有的发展，这是得不偿失的。

（三）政策落实不到位

根据前面的企业对政策的感受分析可以看出湖南政策的落实还是有待加强的，企业对于政策的感知一大半都是中立的样子，很好和很差的评价都是极少的，可见政府对企业的扶持不是不管，但也没有达到预期的效果。从政策风险来看，其实湖南的各项支持政策还是很多的，可是企业对于这些政策的感受却是一般，那么，只能说明这其中的衔接不紧密，政策的颁布和落实有差距，没有能真正发挥政策的指导和激励作用。

（四）忽略了民间资本

民间存在着大量的资源未能利用，这是很可惜的。像日本，建立了官民合作的体制，既充分利用了资源，又调动了当地民众的积极性，将地区的经济发展和民众的致富目的相结合，共同发展。而湖南则民间资源开发的少，只有政府一方面努力，显然是不够的。

（五）奖励和考核制度不平衡

湖南提出各种税收的减免，和专项资金的奖励这无疑是鼓励新兴产业的快速发展，但是其考核制度却没有跟上。没有明确提出若是扶持的企业发展未能达到预期的效果将会怎样，这就不利于资源的高效利用。但是安徽在这方面就做得很好，它设立了高新技术产业认定制度，动态的管理让企业有了压力，也让资源不仅仅堆存在一个地方。对于资源不是很丰富的湖南来说，这种方法很值得借鉴。

七、对湖南的建议

（一）整体规划好高新产业发展模式

针对湖南省地区特点和原有资源优势明确重点发展的产业，鼓励产业集群的发展推动湖南省产业布局的优化。同时注意相关配套环境的建造，为高新产业提供良好的金融担保环境、科研环境以及专业人才引进平台。

（二）加强与外部的交流，引进先进技术

注意和高新产业发展成功的园区的交流，继承高新技术转移，提高产业技术。同时，加强园区与国家创新战略和产业政策的有效衔接，争取国家项目。

（三）提升创新能力

技术创新是一个企业的核心竞争力，加强产业关键核心技术前沿技术研究，强化企业技术创新能力建设，加强高技能人才队伍的培育和知识产权的创造、运用、保护、管理。推进企业与大学的联系，利用学校的资源，加快技术创新，同时也为企业提供受高等教育的优秀人才。

（四）落实财税金融等扶持力度

引导和鼓励社会资金投入，消除所以歧视的，对符合条件的企业下放资金帮助。如落实所得税、营业税的优惠政策，科技企业孵化器税收优惠政策以及技术创新的奖励政策。

（五）建立相应考核制度

可以借鉴美国的税收优惠成本控制与效益考核相结合的管理制度，对资助的项目进行成成果鉴定，对其经济与社会效益进行预测和考核，有效的运用政府优惠政策，避免资金的滥用。此外，还可以借鉴安徽的对高新产业进行认定的制度，对高新产业进行动态管理。

（六）建立地方高新产企业金融贷款机构

在这方面，可以借鉴日本的中小企业金融公库的模式，针对符合条件的高新中小企业实行低息贷款，并与现有金融机构放贷宽松程度相互补，以弥补现有金融机构对中小企业借贷的空缺。同时，注意民间资本的导入，利用雄厚的民间资金来补充高新产业金融贷款机构的资金来源。

（七）建立产业集群政策绿色通道

加强对有利政策的宣传，让企业能更好的了解和利用这些有利政策，加快发展。同时，简便办理手续的程度，让已申请的企业能缩短时间减少时间成本。实现政府和企业的无缝对接。

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