制度变迁过程中的碎片化:以户籍制度改革为例

[摘要]制度变迁碎片化是对已有的权威主义碎片化、政府碎片化和政策碎片化三个理论的提升，用以描述制度变迁中变迁主体权威分立、变迁主体权力结构分散、变迁工具（地方性政策）分割甚至冲突的现象

在此基础上，本文进一步通过C市户籍制度改革的个案分析制度变迁碎片化的组织基础及部门互动策略人口管理部门（即公安部门）采取借力策略，社会服务部门（如教育局）采取应付策略，综合协调部门（如城乡统筹委）采用扩权策略，三个政府部门之间讨价还价、互相冲突加剧了制度变迁碎片化的程度

制度变迁碎片化有深刻的组织基础，该理论是分析中国改革的一种视角。

[关键词]制度变迁 户籍制度 碎片化 行政性分权

（中图分类号]D63-3 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326（2015）04-0055-07

当代中国城市户籍制度改革一直没有全国性的统一的改革，而是各个地方政府推行的改革。在地方性户籍制度改革中，不同的政府部门对待改革的态度和行为不一样，导致制度变迁出现碎片化现象。什么是制度变迁碎片化？为什么会出现制度变迁碎片化？制度变迁碎片化过程中部门之间通过哪些策略互动？本文尝试从政府部门的视角，解释户籍制度改革碎片化现象，并进一步探讨碎片化过程中部门互动的策略。

本文所选取的研究个案是C市户籍制度改革。C市是一个副省级城市，属于国家要求的“严格控制人口进入”的城市。但是从2003年开始，C市采取了比其他同类城市步伐更快的户籍制度改革政策，即城乡统筹户籍制度改革，因此，C市的户籍改革比较详实的呈现地方政府推动的最新的户籍制度改革的动态。本文使用的访谈材料来自作者于2012―2013年实地调研收集的数据。

一、制度变迁碎片化的理论脉络

1.已有碎片化理论的研究及其发展空间。目前学术界有三类关于碎片化的研究理论：权威主义碎片化、政府碎片化和政策碎片化。三者分别从政治体制、政府过程、政策视角研究碎片化现象。

第一，权威主义碎片化。权威主义碎片化（Fragmented Authoritarianism）由李侃如和澳克斯本提出，该理论具有如下特征。其一，权威主义碎片化从政治体制的视角展开分析，认为权威分散导致政府部门间讨价还价。中国的“零散、割裂和分层的政府结构导致了充满谈判、讨价还价和寻求政策共识的政策系统。在这样的政策系统中，政策过程表现为杂乱、拖沓和渐变的特征”。其二，该理论关注部门互动的策略。兰普顿认为中国的资源分配和政策过程是各个政府部门相互交涉、相互谈判、相互妥协的反复的过程。翻他进一步提出权威主义碎片化的政府部门“讨价还价的铁律”：各个地区和各个部门都会夸大自己的成本，淡化自己的收益；与此同时，他们也会夸大别的地区或部门的收益，淡化别的地区或部门的成本，由此导致权力分布具有分离性和不连贯性。

第二，政府碎片化。政府碎片化是组织行为学分析部门分割现象的学术概念。政府碎片化不是中国政府独有的现象，而是世界各国政府面临的通病，俗称山头主义、部门林立、部门战、九龙治水。政府碎片化理论具有如下特征。其一，政府碎片化采用组织学的研究视角，“从组织视角研究政府管理碎片化”。其二，政府碎片化对应的分析概念是整体型政府。其三，政府碎片化理论认为碎片化最本质的特征是部门分割。这一研究领域的成果认为政府碎片化既表现为分工过细、流程破碎、部门林立、管理主义导向，也表现为价值、体制、政府职能的碎片化等。部门拥有地盘（turf）和底盘战。地盘指的是不同部门具有各自独立的职能区域和政策空间，以及该领域的裁判权。地盘战是指各个政府部门都在长期的行政过程中发展成部门利益，甚至是部门意识，在具体的行政过程中，政府部门会想方设法保护自身的权益，部门之间一旦发生矛盾，冲突就在所难免，此时政府碎片化的问题就会出现。

第三，政策碎片化。政策碎片化的分析对象是社会保障政策，包括社会医疗保险制度、养老保障制度等。政策碎片化的研究至少具有两个方面的不足。其一，学者们对政策碎片化的理解过于单一，认为政策碎片化就是指中国的社会保障政策不统一，出现“城乡分割、地区分割、人群分割和管理分割”，呈现城市与农村不同、沿海发达地区和内地不同、私人部门与公共部门分立的多种社保制度并存的现象，即地区差异、单位差异和人群差异。其二，政策碎片化理论建构程度不高，学者们往往直接使用碎片化的概念来分析中国社会保障政策的现状，但是既没有对概念进行理论梳理和概念化加工，也没有相应的经验材料的支持。

如表1所示，权威主义碎片化、政府碎片化和政策碎片化这三个理论至少具有如下三个方面的差异。第一，分析视角的差异。权威主义碎片化的分析视角是政治体制，政府碎片化的分析视角是组织行为学，而政策碎片化的分析视角是社会政策。第二，核心涵义的差别。权威主义碎片化强调的是权威分散，政府碎片化分析的是部门分割，而政策碎片化强调的是政策分割。第三，三者对比的概念不同。权威主义碎片化暗含的对比概念是权威主义一体化，政府碎片化理论明确指出它所对比的概念是整体型政府，而政策碎片化对比的概念是政策统一性。

2.制度变迁碎片化的理论内涵。已有对碎片化的学术分析都侧重使用某一个概念而忽视其他两个概念。为了有效统合以上三个有关碎片化的理论，本文从制度变迁的过程观察碎片化现象，展现部门间讨价还价的过程。制度变迁碎片化是指在制度变迁中没有一个唯一的改革的权威主体、不同政府部门依据部门的价值和利益，制定部门政策或者变通执行本级政府制定的政策，导致改革政策分割，带来被改革者所享受的福利分化的过程，它具有如下几个方面的特征。

第一，权威分立，改革出现无中心化。制度变迁没有一个唯一的权威性的主体，横向层面上多个职能部门从不同的层面推进变迁。2003年，C市在中央政府的默许下，开始推行城乡统筹发展的改革。这项改革由市委牵头，但是，“（市委）要求各个部门都报自己部门统筹城乡的突破口在哪里”，“各个部门你要做什么、你的目标是什么，完全由部门自己申报”（C市公安局负责人的访谈，2012年8月6日）。在市级政府推行的户籍制度改革中，涉及改革的各个政府部门之间是平行关系。第二，部门分散。制度变迁有多个部门参与，不同的部门处于不同的任务环境，在行政过程中形成了较为稳定的价值，部门与部门之间的行为可能相互抵触或冲突，导致不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、讨价还价和利益冲突。第三，政策分割。制度变迁主体的权威分立、部门分散不可避免带来政策分割的问题。政策分割是指每个部门都可能根据部门的需要选择性执行上级的任务，由此带来同一项改革内部出现多个部门政策，有的部门的政策甚至可能出现互相冲突的问题。第四，福利分化。从改革结果来看，制度变迁的碎片化可能带来改革对象的福利分化。由于户籍制度是资源分配的基础性机制，户籍制度改革的碎片化必然带来被改革者所享受的福利碎片化，也有学者把这种现象概括为“省域公民身份”。福利碎片化是指改革对象所享受的福利的不平衡性发展：有些福利得到了充分的享受，但是，有些福利仍然难以享受。福利碎片化是制度变迁碎片化的结果，但是，本文主要侧重研究制度变迁过程，因此，我们仅提及福利碎片化，但不展开具体研究。