坚持科学立法民主立法 进一步提高我省地方立法工作水平

一、近年来我省地方立法工作简要回顾

本届人大任期以来,省人大常委会认真贯彻党的十七大和十七届三中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,在省委的领导下,在省政府的支持下,紧紧围绕保增长、保民生、保稳定这个大局,坚持科学立法、民主立法,加强和改进立法工作,提高立法质量,地方立法取得了显著成绩。截至11月底,省人大常委会共审议地方性法规14 件,其中已通过12件,废止14件,批准较大市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例21件。两年来,我省地方立法工作有以下四个显著特点:

一是突出科学发展、关注民生这一主题。根据形势的发展需要,我省地方立法工作以科学发展观为指导,着眼于从制度上解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,努力促进经济社会全面协调可持续发展。在继续抓好经济立法的同时,突出民生和社会领域立法,重点抓好与人民群众利益密切相关、社会普遍关注、社会事业迫切需要的立法。在制定和批准的33件法规、条例中,经济领域的14件,民生和社会领域的11件,资源与环境保护方面的6件,民生和社会领域的立法明显增多。

二是坚持科学立法,创新立法工作机制。两年来,我们不断完善立法工作机制和程序,使地方立法工作逐步走上规范化、科学化的轨道。在法规立项机制方面,坚持既注重政府有关部门提出立法项目,也注重人大专门委员会提出立法项目。加强人大提法规案,有利于增强人大在立法工作中的主动性,有利于减少和克服部门利益倾向,有利于提高法规案的质量和效率。在法规起草机制方面,实行法规起草工作责任制,保证了立法工作按计划顺利完成。在立法重大问题协调机制方面,对常委会审议阶段出现的重要问题,省人大常委会办公厅都和省政府办公厅及时沟通、协调、解决,从而保证了立法工作的顺利进行。在常委会审议机制方面,常委会在“两审制”通过的基础上,对一些重要的法规,积极探索实行“三审制”,提高了审议质量。

三是坚持民主立法,不断拓宽公民参与立法的渠道。对于法规草案中涉及的重点、难点以及争议较大的问题,深入调查研究,反复协调论证。换届以后,常委会聘请了36位立法咨询员,邀请他们参与立法活动,提出咨询意见。扩大法规草案向社会公开征求意见的范围,原则上做到每件法规草案都向社会公布,使法规草案向社会公示常态化。积极探索民主立法的新途径,在制定就业促进条例时,围绕社会普遍关注的就业问题,成功召开第一次立法听证会,提高了立法决策水平和立法质量。加强法规草案审议过程中的宣传报道,通过多种形式,深入宣传报道立法背景、立法目的、规范的主要问题,扩大地方立法的宣传。

四是注重一手抓法规制定,一手抓对现行法规清理。年初,常委会制定了清理法规工作方案,召开了清理法规工作会议,对清理法规工作进行部署。省人大各专门委员会、常委会办事机构、省政府法制办、法规实施主管部门对职责范围涉及的法规,认真负责地进行梳理,查找存在的问题,共提出1100多条清理意见和建议。常委会法制工作机构对这些意见、建议进行认真的汇总、整理、分类,逐部门逐件与有关方面进行研究协调,提出了废止、修改、修订和继续适用等一揽子清理意见。现已废止14件,下一步集中“打包”修改41件,纳入今后立法计划和规划进行修订46件,不做处理继续适用78件。

回顾总结近年来地方立法的丰富实践,我们积累了许多宝贵的经验和体会。归纳起来主要有:必须坚持党的领导,确保党的主张通过立法成为国家意志,真正做到坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一;必须坚持以科学发展观为统领,做到以人为本,立法为民;必须坚持围绕中心、服务大局,使立法与经济社会发展进程相适应;必须坚持以宪法、法律和行政法规为依据,维护国家法制统一;必须坚持从实际出发,突出地方特色;必须坚持科学立法、民主立法,注重提高立法质量。

我们在肯定成绩、总结经验的同时,也要清醒地看到,我省地方立法工作还存在一些问题和不足。主要是:立法项目与实际需要结合得还不够紧密,有的对法规草案起草工作重视不够,立法中的部门利益倾向还比较明显,民主立法的渠道还需要进一步扩大,批准较大市法规和民族自治地方条例的沟通协调工作还需要进一步加强等。这些问题都需要我们引起高度重视,采取有力措施,认真加以研究和解决。

二、进一步加强和改进地方立法工作的意见

当前和今后一个时期,全省地方立法工作总的要求是:以党的十七大和十七届四中全会精神为指导,深入贯彻落实科学发展观,继续以“科学发展、加快振兴、富民强省”为主题,紧密围绕改革发展稳定大局,在抓好经济立法的同时,突出抓好以改善民生为重点的社会领域立法,坚持科学立法、民主立法,提高立法质量,为经济社会又好又快发展提供法制保障。

(一)深刻认识新形势下加强地方立法工作的重要性

党的十七大提出,要坚持科学立法,民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。同志也强调指出,要进一步加强和改进立法工作,把提高立法质量摆在更加突出的位置,进一步提高立法工作水平。我们要切实提高对加强和改进立法工作、提高立法质量重要性的认识。第一,加强地方立法工作是加强和改进新形势下党的建设的重要内容。加强地方立法工作,提高立法工作水平,直接关系和体现党的依法执政能力。把依法执政落到实处,就是要善于把党的主张和实践证明是行之有效的方针、政策转化为国家意志,成为具有普遍约束力的行为规范,从法律制度上保证党的路线、方针、政策的贯彻落实。第二,加强地方立法工作是推进吉林科学发展、加快振兴的重要保障。我们要准确把握当前形势,认真研究制定投资拉动、项目建设、调整结构、科技创新、发展县域经济、推动全民创业、营造经济发展软环境、长吉图开发开放等方面的法规制度,通过制定和完善相关地方性法规,推动解决发展中遇到的突出问题,促进和保障经济平稳较快发展。第三,加强地方立法工作是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求。第四,加强地方立法工作是构建社会主义和谐社会的客观需要。

(二)牢牢把握新形势下地方立法工作必须遵循的基本原则

做好新形势下我省地方立法工作,要始终遵循以下原则:第一,必须坚持正确的政治方向。必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,增强坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的自觉性和坚定性。不论是立法规划和计划的制订,还是法规草案的起草和审议,都要确保在党委的领导下进行,凡涉及重大立法项目和法规起草审议中的重大问题,必须报请党委审定。第二,必须坚持围绕中心、服务大局。做好地方立法工作,必须围绕全省中心任务,服从服务于全省工作大局,把社会关注、群众关心和经济社会发展迫切需要解决的热点难点问题作为立法工作的重点,自觉地把每一项立法都放到全省工作大局中去审视和把握,反映经济社会发展规律,充分发挥法律规范社会利益关系的特点和功能。第三,必须坚持以人为本。地方立法必须牢固树立以人为本、立法为民的理念,始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为立法工作的出发点和归宿,准确把握人民群众的共同愿望,妥善处理各种利益关系,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。第四,必须坚持社会公平正义。在立法工作中,要坚持法律面前一律平等,正确处理公权与私权、权力与责任、管理与服务的关系,尤其要慎重设置行政许可、行政收费、行政强制、行政处罚等规定,克服立法中地方保护主义和部门利益倾向,防止地方保护主义和部门利益法制化。第五,必须坚持法制统一和从实际出发。地方立法必须以宪法、法律、行政法规为依据,严格遵循法定立法权限、立法程序,不得与上位法相抵触。必须坚持从省情和实际出发,增强地方立法的必要性、可行性、针对性和可操作性,充分反映地方特色,制定出具有鲜明地方特色、体现时代精神、能够解决实际问题、切实管用的法规。

(三)继续推进科学立法、民主立法,努力提高立法质量

实行科学立法、民主立法,是提高立法质量的根本途径,必须贯穿于立法工作全过程。

在科学立法方面,要把握好以下几点:一是科学确定立法项目。要继续完善立法规划;要加强立法项目的可行性论证;要继续坚持政府有关部门提出立法项目,也要加强人大有关专门委员会提出立法项目,还要广泛向社会征集立法项目。二是注重完善法规起草工作机制。要进一步完善法规起草工作责任制;要不断拓宽法规起草渠道,建立和完善多元化的起草机制;要进一步完善法规起草的介入机制,人大有关专门委员会和常委会法制工作机构要提前介入法规起草工作;要进一步加强法规草案起草的协调工作。三是重点把握法规草案的审议环节。有关专门委员会要为常委会审议法规严把“入口关”,法制委员会和常委会法制工作机构要切实履行统一审议职能,把好法规的“出口关”。要合理安排审议时间,对重要的法规案实行“三审制”。常委会组成人员要尽可能地参加一些立法调研、立法论证和立法听证活动,为审议做好准备,提高审议质量。四是积极开展立法质量评价工作。要总结立法质量评价的做法和经验,制定地方性法规质量评价办法,积极稳妥地开展立法质量评价工作。五是继续做好法规清理工作。六是依法做好较大市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例的审查批准工作。

在民主立法方面,要把握好以下几点:一是加强立法调研论证工作。法规起草部门、人大有关专门委员会和常委会法制工作机构,要加强立法调研工作,要注重立法调研的广度和深度,不仅要听取相关部门的意见,还要注意听取管理相对人的意见。对于起草和审议的重点、难点问题,特别是与群众利益密切相关的问题,一定要广泛深入地听取意见,集思广益,使通过的地方性法规经得起实践和历史的检验。二是不断扩大立法听证范围。要进一步扩大听证范围、规范听证程序,对涉及社会公共利益或者对公民、法人、其他组织切身利益有重大影响且争议较多的立法事项,群众普遍关注的热点问题,要积极开展立法听证,充分听取各利益群体的意见。对听证会形成的听证报告,要认真研究、分析,作为起草、审议法规的重要参考。三是实行法规草案公示制度。凡是常委会审议的法规草案,原则上都要向社会公开,广泛征求社会各界的意见。在公布法规草案的同时,要以多种形式介绍、解读草案的起草背景和重点内容,引导公众参与讨论、提出意见。对公众提出的意见、建议,要认真研究吸纳,并采取不同方式给予反馈,进一步调动公众参与热情。同时,要加强对法规草案审议过程和审议通过的法规的宣传报道。四是充分发挥人大代表参与立法工作的作用。要进一步建立和完善人大代表参与立法的工作机制,继续坚持法规草案征求三分之一以上省人大代表意见的做法。常委会和专门委员会审议法规草案时,可以邀请人大代表列席会议、发表意见。五是完善立法咨询制度。要进一步完善立法咨询制度,加强与立法咨询员的联系,邀请他们参与相关的立法调研、论证工作,认真吸纳他们对法规草案的意见。要加强与高校法律专业、法律科研机构和律师团体的联系,通过设立地方立法研究会的形式,整合全省的立法资源,为做好我省地方立法工作提供智力支持。

做好新形势下的地方立法工作,任务紧迫,责任重大。我们要以党的十七大和十七届四中全会精神为指导,以科学发展观为统领,进一步解放思想,振奋精神,积极进取,扎实工作,努力完成本届人大立法规划,提高立法质量,为完善中国特色社会主义法律体系,为加快吉林振兴发展,实现富民强省的目标做出新的更大的贡献。