鼓励农民勇于放弃

农村耕地和宅基地的取得缘于福利，而交易受法律的严格限制。对于城镇化水平较高地区的农民而言，虽有非农化的强烈意愿，但又不愿彻底放弃对土地的权利。这在土地管理中形成了两大难题：一是在建设用地使用上，农村集体建设用地闲置浪费问题突出，农民进城买住房同时又在其宅基地建房，形成“两头占地”的局面。有资料统计，改革开放以来农村劳动力转移了1.8亿人，但农村住宅用地不减反增150万亩。二是在农用地使用上，城镇化转移的劳动力与农村新增人口都享有平均分配的承包地，加剧了土地分散经营与集约利用的矛盾，制约了农业综合生产能力的提高。

如何解决这些难题，实现农村土地利用的节约集约?各地都进行了大量的实践和探索。而浙江省嘉兴市试点实行的“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”综合改革(简称“两分两换”)值得关注。

什么是“两分两换”?

所谓“两分”，指的是“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，这是从农民的处置权的角度而言的，农民的宅基地和承包地可以分别处置，自主选择保留或者置换。

所谓“两换”，指的是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。对于自愿退出土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法给予办理社会保障和就业扶持；对于自愿退出宅基地的农户，以优惠价格鼓励其到城镇购置商品住房。

要达到怎样的效果?

按照嘉兴市有关方面的设想，试行“两分两换”所要达到的预期效果：一是拓展空间。能够置换出较多的农村集体建设用地，为当地的经济社会发展提供土地资源的保障。二是保护耕地。保证了耕地保有量和基本农田保护面积不减少，而且通过承包地流转和宅基地整理复垦，可以有效提高土地集中连片的程度，促进土地规模经营，增强粮食生产能力。三是节约土地。有效解决了农村宅基地低效利用问题，提高土地节约集约利用程度。四是维护权益。在确认和保护产权的基础上，尊重群众的选择，通过经济杠杆而不是行政命令引导农民进行宅基地使用权的置换和承包地经营权的流转，切实保护农民的土地财产权益。

制度安排

概括起来说，“两分两换”试点的核心就是“多选择、强引导”，鼓励农民永久性地放弃承包地和宅基地，但当地也结合实际，确定了过渡性的政策供农民选择。政府在这种多项选择中通过经济政策体现出了倾向性和引导性。

土地承包经营权处置。在自愿、有偿的前提下，积极引导农户采取转包、出租、入股、置换社会保障等方式流转土地承包经营权，推进土地规模集约经营，加快现代农业发展和农民就业转移。具体分为转包、转租和永久放弃承包地两类：

一是对于转包、转租承包地的农户，以年租金形式将承包地等反租给村集体经济组织经营，达到一定年龄的村民还可以获得生活补助。比如，在试点的余新镇，农民以每亩土地年租金600元(租期为二轮承包的剩余年限，至2028年)将承包地反租给村经济合作社，再由村经济合作社委托给由五个试点村(各占10％)、余新镇政府(占50％)投资设立的余新镇渔里投资开发有限公司，由公司以每亩1200元左右的价格租给农业企业进行规模化高效农产品种植。农民获得的土地流转租赁费每三年递增10％。此外，承包地反包给村集体的农民，年龄达60岁以上老人，每人每月发放100元生活补助；对于将承包地、旱地、自留地全部反包给村集体的农户，60以上的老人每月发放200元生活补助。同时，对于男51岁、女46岁以上的就业困难群体，推荐到农业企业就业，成为年收入3000至4000元的农业工人。

二是对于愿意永久放弃土地承包经营权的农户，政府参照被征地农民标准和办法办理社会保障，提供就业扶持。目前嘉兴市的被征地农民的社会保障水平已经相对较高，男60岁、女50岁以上的，每月享受养老保险统筹费540元。

但是，土地承包经营权换社会保障不能重复享受。对已进城工作并参加城镇职工养老保险，但仍有承包地的农户，按照置换社会保障的补偿标准，采取给予一次性货币补偿的方式置换其土地承包经营权。

宅基地退出或置换。在自愿、有偿的前提下，重点鼓励农民放弃宅基地，到城镇购置商品房或置换拆迁安置房(公寓)，或者积极引导农民到规划的中心村集中建房。也就是说，有三种模式可供农民选择：

模式之一：放弃宅基地购置商品房。对于放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户，政府对原住房按照建筑面积直接给予相应的货币补偿，不再另外安排拆迁安置房和宅基地。余新镇的试点计划中提出，补偿标准为原住房合法建筑面积每平方米1000元(含区政府补助)，其宅基地由国土资源管理部门审核后注销，今后不再享受申请使用农村宅基地的权利。嘉兴市打算对放弃宅基地进入城镇购买商品房的农户进行补贴，使其以成本价购置商品房。农民入住城镇后，原则上将户籍关系迁入社区管理，享有城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的权利，并继续享有原居住地村集体经济组织除申请宅基地以外的权益。

模式之二：宅基地置换安置房。进入城镇规划控制区、规划的中心村置换拆迁安置房(公寓)的农户，政府对原住房按照建筑面积给予相应的货币补偿，由县(市、区)镇、村统一规划建设住房后，根据不同的情况按不同的价格置换给农户。置换拆迁安置房(公寓)的农户不再享有申请、使用农村宅基地的权利。余新镇明确规定按照原住房合法建筑面积“拆一还一”政策置换公寓房。据了解，嘉兴市将统一规划建设的农民安置用地征为国有，农户可以办理国有土地使用权证和房屋所有权证。当地干部说，仅这项政策，就使政府为每户补贴20多万元。余新镇金星村52户房屋拆迁的农民，大部分选择了购买拆迁安置房。

模式之三：宅基地异地置换。对于距离城镇较远的农户，也可以选择在规划的农村新社区或中心村范围内建房。余新镇的试点计划中说，农户拆除旧房在新社区建造的，按照原住宅合法建筑面积给予每平方米补助250元。农民新建房按照宅基地建房审批，必须在镇、村新社区规划点建造。列入试点的镇(街道)原则上停止审批规划中心村范围外的农民建房。

实施条件

实施“两分两换”统筹城乡土地利用，必须具备经济社会发展的水平、资源禀赋、群众基础和管理能力四个条件。

一是经济总量和财政能力达到一定水平，农村劳动力转移达到一定程度，城乡差别缩小。据统计，2007年嘉兴市全市人均GDP达到6201美元，农村居民人均收入10163元人民币。随着嘉兴市经济社会的快速发展和城乡一体化的加速推进，大批农村劳动力从第一产业向第二、第三产业转移，并有相当一部分已在城镇购房定居。农民的生产、就业方式已经发生深刻的变

化。当地干部介绍，嘉兴有“两个80％”，即80％以上的农民不再主要从事农业生产，80％以上的收入不再直接来自农业。嘉兴还有一个特点，就是市区所辖五个县市均位于全国百强县20位～30位，城乡发展水平相对均衡。特别是近年来加强新农村建设过程中，加强了农村基础设施建设，农村公共服务水平不断提高，公共财政不断向农村倾斜，城乡经济社会发展的差距不大。在南湖区，已经做到了“村村通公交”。

二是农村土地整理有一定的腾挪空间。嘉兴市现有农村集体建设用地60万亩，人均宅基地占地面积达到170平方米，宅基地闲置和耕地抛荒现象比较严重。全市共有73个行政村，分散在1673个自然村落中，平均每个组只有20户～30户居民。如余新镇明星行政村的678户居民就分散在20个村民点。通过“两分两换”，每置换一户可节约5到7分地，嘉兴计划通过三年试点，每年腾出宅基地1万亩，这也是耕地后备资源不足的情况下实施占补平衡的基本出路。

三是群众对试点方案的认同。嘉兴市国土资源局的工作人员介绍，农民虽然对土地怀有深厚的感情，但大多数人已从二、三产业获得稳定的收入，有20％的土地已在自发流转，而且农民要求改变世代务农状态的心情十分迫切。嘉兴市在南湖区对某镇的5个村民小组126个农户进行了问卷调查，有124户愿意退出宅基地，全部受访农户愿意流转自己的承包地。笔者到余新镇座谈时，一位金星村的农民代表说，如果按照“两分两换”的政策，他家原有住房200多平方米，能得到政府拆迁补偿和补助20多万元，用这笔钱买了安置房后还有剩余，很合算。

四是当地政府既有经济实力又有工作基础。2007年嘉兴市本级土地出让收入58亿元，按省里的规定拿出5％用于被征地农民，就是2.9亿元。按照当地干部的说法，他们平均为每个失地农民投入了6万元用于社会保障。作为国土资源部确定的全国首批征地制度改革试点城市之一，已有24.5万名被征地农民纳入社会保障，10.5万人已按月领取社会养老金。他们还为征地制度改革前的584名被征地农民办理了养老保险。

政策支撑

从嘉兴的试点情况看，“两分两换”涉及到户籍、农业、财政、城乡建设、土地管理、社会保障等多个部门的职责，是一项十分复杂的系统工程。但其核心是农村集体土地使用制度改革。试点涉及到土地管理的规划、计划、审批、利用、地籍和基本农田管理等各个环节的问题，需要相应的法律政策给予支持。

规划政策。农民安置房(公寓)或居民点的规划建设、原宅基地的复垦，以及置换出来的建设用地指标进行异地使用等都涉及到修改土地利用总体规划。要结合新一轮土地利用总体规划修编，使试点地区的。拆旧建新规划符合土地利用总体规划确定的区域和用途。

计划政策。第一，建造拆迁安置房(公寓)、规划中心村等，需要先行占用一定面积的耕地甚至基本农田作为建设用地，涉及到周转指标的问题。第二，原来的宅基地复垦后，如何确认新增加的耕地面积，涉及到置换基础的问题。第三，置换出来的建设用地指标进行异地使用的，涉及到使用年度计划指标问题。试行“两分两换”，必须有城乡建设用地增减挂钩的政策予以支持。一是允许试点县区内对应项目实行挂钩政策。二是新增建设用地按照农用地转用和征收手续办理，以便与政策相符、与市场接轨。三是城乡建设用地增减挂钩要限期完成，收回指标。

基本农田和耕地保护政策。实践中规划建设的农民安置房(公寓)或居民点，可能无法避免占用基本农田，而复耕的土地在质量上也将存在一定的问题。试点必然涉及到对基本农田和耕地的占用补偿。一是除宅基地外实行“先补后占”，由国土资源部门和农业部门按数量和质量标准验收合格后，方可实施土地占用。二是基本农田的调整、补划要按照数量和质量并重的原则进行。三是耕地“恢复”必须大于“占用”，新占面积要限定在补充恢复耕地面积的70％～80％以下。

地籍管理政策。第一，土地置换导致的地类变更如何确认。第二，还耕的宅基地如何确权。第三，跨村置换的宅基地如何登记发证。试点将会给现行的地籍管理工作带来新的挑战。一是调整后地类变化的要及时进行变更调查，并通过实地核查和卫星遥感等手段加强监督，确保账实相符、图数一致。二是调整后的登记发证要区别不同的情况作出规定。比如，宅基地复垦后新增耕地的，如果原宅基地使用权人仍在本集体有承包地、或者愿意承包耕种的，可以确定给原宅基地使用权人，当事人要求登记的，应当向县级以上地方人民政府申请登记；如原宅基地由村集体收回的，原宅基地使用权证注销。