浅谈面向开发的控制性详细规划

摘要：进入新世纪，随着广州城市发展东进战略的实施，增城市被列为广州未来重点发展的九大片区之一。作为增城城市发展的重点项目，金竹新城的开发却由于种种原因陷于停滞状态。在这种情况下, 本次规划着力于制定一个面向实施的控制性详细规划方案，解决土地开发前期存在的问题，提供可操作性的出让方案及制定技术要点，为开发提供科学的技术支撑。

关键词：新城开发；控规；土地经济测算；可操作性

Abstract: in the new century, the city of guangzhou as they moved eastward to the implementation of the strategy of development, the city was listed as guangzhou future focus on the development of one of the nine area. As the development of cities, zengcheng city key projects, the development of the new town JinZhu but for a variety of reasons was at a standstill. In this case, the planning for a face on the implementation of the regulatory detailed planning scheme, solve the problems of land development, provide operational plan and make the technical key points for the development of science and technology to support provided.

Keywords: new town development; Regulatory; Land economy measure; maneuverability

中图分类号： TU984 文献标识码：A 文章编号：

前言

伴随着我国经济与社会发展的突飞猛进，人口与产业向城镇快速集中，原有城市的拓展的规模与模式难以为继，一座座新城如雨后春笋应运而生。然而，过快的城市增长速度，也对传统规划编制模式带来了巨大的冲击，传统的规划成果，尤其是作为城市规划实施管理最直接、最主要的依据的控制性详细规划，更是受到了前所未有的挑战――以往的控制性详细规划思路呈现自上而下的单向型控制管理特点，专注于城市空间形态、景观等方面把握，但对规划实施的现实性、开发的可行性等方面考虑不足，导致政府难以决策，规划难以实施，影响制约着城市建设与发展。本文根据笔者所参与的增城金竹新城控制性详细规划项目, 从发现问题与解决问题的过程中总结经验，以探讨找寻一种面向开发实施，适应当下城市发展的新的控制性详细规划编制模式。

1项目工程概况

增城金竹新城位于增城市中心区增城广场西侧，总用地265.8公顷。其开发停滞已经10余年，遗留下农民征地欠款、留用地不落实、产权边界混乱、土地私下买卖、债权债务关系不清等一系列问题，也造成了土地价值的巨大浪费。在广州城市东进战略的加速和城市土地日渐紧缺的大背景下，城市政府有意再次启动新城的开发工作。为一揽子解决土地开发前期存在的问题，市政府迫切需要一个面向实施的规划方案，为开发和决策提供强有力的技术支撑。本项目正是在这样的背景下开展。

2项目面临的问题

经调查，金竹新城目前面临着只见投入不见产出、土地利用闲置低效、用地权属混乱、建筑质量破旧等诸多现状问题，究其根源，总体可归结为如下三个方面：

2.1农民方面――历史问题未清理，抵触情绪明显

过往缺乏规划科学指导的烂尾开发，带来了大量的农民历史遗留问题，特别是由于之前政府承诺反复，且一直缺乏一个具有广泛说服力的安置规划方案，农民目前对政府普遍缺乏信任，对新城的开发普遍具有抵触情绪。

2.2政府方面――方向未定，投入不明，难以决策

从宏观城市发展目标来看，增城城市发展方向、发展战略正在随形势变化而调整，导致新城的发展目标与功能经历几次城市规划，一直未能定案，开发不知道做什么和怎么做。

从区内用地权属的清理来看，北面工厂区和为征用地权属边界破碎并存在争议，该如何确定其功能和土地使用，尚未有准确把握，难以启动。

从财政投入来看，土地清理、开发成本需要多少，现有厂房的拆迁改造又需要投入多少等问题在历次规划中并没有进行深入研究，导致政府决策心里没底，不敢轻易启动。

2.3城市方面――山水布局零散，未成体系

现状区内山水资源较为丰富，但布局未成体系，特别是由于多年建设停滞，大量连片的荒地更是使得区内满目疮痍，对周边城市景观负面影响较大，亟需整理。

如何和谐有效的解决好上述三方面问题，是新城控规面临的核心课题，也是新城建设的破局关键。

3解决问题思路

在项目的编制过程中，充分考虑需要解决的核心问题及城市的宏观发展目标，引入了土地经济测与城市设计的手法，拟定了“从策划到规划”的工作思路：

3.1 问题导向与目标导向结合

重大历史问题的有效解决是启动地区开发的前提，因此问题导向是本规划遵循的原则。通过有针对性地提出解决现有问题的思路和策略，形成初步的空间规划理念和问题处理手法，制定具体的开发策略与行动建议。另一方面，从城市宏观发展方向入手，合理定位本区功能走向，以此明确规划各项要素的处理方式，修正由问题导向所推导出用地方案，形成用地方案框架。

3.2 空间协调与财务平衡互动

规划方案既要体现增城山水生态城市的空间特色，又要确保方案经济可行，以保证政府的财务平衡，是规划可实施的必要前提。因此，在前述用地方案框架的基础上，根据周边市场实际，引入准确的土地经济测算和财务分析，论证合理的总体开发规模。同时，通过城市设计的手法，对城市纵向空间、街区肌理及生态本底进行有机组织，对用地方案框架进行修正细化，将开发总量合理的落实到单个地块，确定单个地块控制指标，形成满足财务门槛与空间管理要求的双重目标的规划方案。

4规划主要特色解析

基于前述思路，项目组在传统控制性详细规划成果的基础上，切合项目实际，进行了多方面的创新、优化，并特别强化了规划实施策略方面，如重大问题处理及开发时序与模式等的方面的内容，为规划的实施提供了科学具体、具有可操作性的建议。主要创新包括如下几个方面：

4.1 解决农村遗留问题，实事求是的拟定符合本区开发条件的实施策略

本区的开发主要包括城市与农村两部分，尤其是农村建设问题，更是新城建设的重中之重。

4.1.1农村建设问题的处理

（1）历史欠账清偿问题

历史欠账政府垫资清偿，整体纳入本区土地成本，后由土地出让回收。补偿款集体或社应提留一部分作为村集体经济发展的资金或村民的社保资金。

（2）村经济发展用地补划问题

对农民而言，欠账清偿仅是一种短期行为，通过村经济发展用地的落实解决持续发展问题，提高村民收入和保障集体公共开支，才是解决问题的关键。经与村民访谈，充分考虑村民诉求，确定以下处理思路：

沿路划定原则。为更好发挥土地价值，获得经济效益，村经济发展用地沿路划定；

分地到社原则。结合本村分产到社的实际，村经济发展用地划定也落实到社；

肥瘦搭配原则。各社经济发展用地优先在现有空置地上划定，不足规模才在已建用地上搭配划定；

公平原则。各社经济发展用地原则上在原社界内划定，并且尽量满足每个社都拥有一定临主干道路的界面；

方便启动原则。为更容易启动开发和更好筹集新村建设资金，每个经济社都会分到一定量的已办国有证的用地（经贸集团用地、储备用地等）作为经济发展用地，预留各经济社与开发商合作建房的可能；

统一管理原则。建议各社采用以地入股形式，由村集体统一开发、管理经济发展用地，经济社按比例享有分红，增强各社经济发展的持续性。

弹性处理原则。在初步划定各社经济社经济发展用地后，还应预留部分用地为分配留出弹性空间，用于处理实际划分中可能出现的矛盾，或者南部建设新增用地带来的问题，保障开发顺利推进。

（3）村经济发展用地开发强度的划定

除用地规模外，可开发的物业量的控制即容积率的确定也是关键。本项目主要基于全村村民分红源自于村物业，且趋同于2006年广州市农村居民家庭人均纯收入，来记得合理的村物业总量，并确定村经济发展用地强度。

（4）新村建设资金筹措问题

考虑到村民的意愿，规划采用联排式住宅形式按每户1栋予以复建。同时，考虑到未来新增人口的居住问题，在规划范围内还预留一块未建用地作为弹性生活用地，面积约1.4公顷，规划控制只能以公寓形式建设。

新村资金来源方面，以地生财是唯一的选择。因此，新村建设资金建议从经济发展用地中获取，通过国有权属的经济发展用地拍卖或者合作建房，筹集改造资金，故需对部分条件成熟的村经济发展用地开发强度在前文所述基础上适度提高，满足新村建设资金需求。此外，考虑到提留地出让和合作开发的风险性，同时也为落实城乡协调发展的精神，规划建议政府利用北部地块收益部分资金用于金星村周转建设，帮助配套基础设施及启动村庄改造，待未来村集体经济强大或提留地出让后再返还。

4.1.2开发时序与运作模式

充分的考虑现状建设情况、整体资金运转、以及市场可以接纳的功能，制定合理的开发滚动时序，并设定与之贴合的开发模式。首期由于资金相对缺乏，且需要一个鲜明的示范带动效应，故主要考虑大地块整体出让，由一个开发商按规划统一开发。二期由政府主导土地开发整理。利用一期出让地块收益，启动南部地块开发整理工作。三期通过政府主导，企业为主体的形式进行回收改造。四期通过产权主体自主更新优化。

4.2 引入土地经济评估研究与城市设计手法，实现财务平衡与空间景观双赢

4.2.1基于土地经济评估，划定首期拍卖用地范围与土地开发强度

规划采用假设开发法，按第一阶段能使用的地块面积，把可以预见的整个金竹新城的政府公共投入综合成本，如储备土地收地成本、农民欠款、其他土地债务、市政设施搬迁成本、重点公服设施建设成本、村改造资金预留等，都计入第一阶段的开发成本中进行财务分析，在保障开发商一般收益（毛利润住宅30%，商住35%，商业40%）的前提下，测算第一期应该拍卖多少容积率和楼面地价才能达到财务平衡，作为取定北片容积率的基准。

4.2.2充分考虑市场因素，合理确定单个地块规模

考虑开发模式与地块出让的可行性。为规避开发风险，增强操作的灵活性，规划应充分考虑地块出让的灵活组合可能。根据当地一般的市场规律，单独的商业地块难以开发，需要有相应的住宅建筑补偿或相配合.根据对增城的市场调查，增城目前最佳的开发规模为500-600亩的整体出让。因此，本次规划在满足道路布局技术要求的基础上，在确定用地功能和路网组织时既考虑商业和住宅功能组合出让的要求，也考虑了小地块独立出让或通过组合形成完整大地块出让的可能。

4.2.3凸显自然本底，尊重现有权属，构建和谐生态的城市空间格局

突出地区环境特征，合理利用现状生态景观资源。对现有地形进行适当整理，尽量保持现状山水格局，并增强其可入性，吸引人群参与其中，使山水空间真正融于人们的生活之中；

尽量尊重用地权属边界，减少开发障碍。重视路网设计与权属边界的关系契合，尽量不穿越已有明确权属的用地，对于有争议的或产权暂时难以处理的用地，则通过路网分清界限，减少开发障碍，便于方案实施和管理。

5结语

在本规划的编制中，项目组仅仅是结合本项目的实际，引入了土地经济评估与城市设计的手法，对于编制面向开发的控制性详细规划成果进行了初步的思考与探讨，为编制具有可实施性的控制性详细规划提供了一种可供参考的途径。不同的项目面临不同的问题，复杂之处不可一概而论，还是应该因地制宜，不断探索求证。

参考文献

[1]广州市城市规划勘测设计研究院.增城市金竹新城控制性详细规划.2007

[2]广州市城市规划勘测设计研究院.增城金竹新城策略规划研究.2007

[3]段进.何去何从话控规.城市规划2010年 第34卷 第12期

[4]孙晖，梁江．控制性详细规划应当控制什么[J]．城市规划，2000，(5)：19-21．

作者简介：秦李 ，男，1981.12 广州市城市规划勘测设计研究院 工程师

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。