关于失地农民社会保障问题的探析

摘要：随着我国城市化迅速推进，农用地被大量征用，由此产生一大批拥有农村户口，却没有土地的失地农民。失地农民由于自身和体制的局限性，逐渐成为不可忽视的社会问题。本文从探讨失地农民面临的社会保障现状，然后分析失地农民社会保障不足的原因及其危害，最后就如何在实践中实事求是地制定、完善和落实相关的配套政策提出建议。

关键词：失地农民失地保险 社会保障

引言

随着我国城市化水平不断提高，农业用地转化为建设用地导致大量的农民失去土地。据2009年民进中央的数据测算，我国每年新增的失地农民在400万左右，估计2020年失地农民将超过1亿。农民失地，作为城市化发展进程中必然出现的社会现象，本身并不是问题，问题在于，我国农村社会保障体系未完全建立，长期以务农为业的农民失去了依附于土地的各项权利，缺少非农技能培训，导致就业困难，加上土地补偿费用有限，且多为单一的货币补偿，对失地农民的基本生活和长远生计难以起到有效的保障。于是征地引发的各种问题和矛盾日趋激烈，因征地而引发的上访，抗拆等现象充斥报纸刊头，引起社会各界的广泛关注。因而，将失地农民纳入社会保障体系是解决失地农民未来生计的长效机制。

一、失地农民社会保障存在问题现状

失地农民，是指农民的土地被依法征收后，农业户口的家庭人均耕种面积少于0.3亩的统称为失地农民。目前导致失地农民社会保障问题主要因素有城市化步伐急剧加快与二元化经济结构的不对称，现行的土地政策缺陷与土地财政的冲突，征地补偿政策的权利不平衡与信息不对称，社会保障机制的不完善四个方面。

首先，城市化建设的急剧加快与二元化经济结构的不对称。城市化道路是农业经济向工业经济转型的基本规律，也是我国经济现代化的必然趋势。我国的城市化率从1949年的10.64%到1978年的17.92%，再到2011年的49%，可以看出改革开放30多年来，将近3亿多农村人口迁移到城市。但是从2010的统计数据来看，拥有城镇户口的只有33%，与之相对应的是，有13.59%即1.28亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇。这表明农民离开乡村到城市就业与生活，但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，未能真正融入城市社会。这是我国城乡二元化的历史根源问题，在短期内还不能解决，并且城市化建设作为地方政府的政绩考核之一，城市化建设的步伐不会减慢。

其次，现行的土地政策缺陷与土地财政的冲突。一是我国自从1998年修订后的《土地管理法》开始，取消了对被征地农民的安置条款，取而代之的是增加了对被征地的农村集体经济组织和农民的征地补偿费用。这种单一的货币补偿形式虽然简单易行，但是忽视了农民依附于土地的各种权利，忽视了对失地农民的再就业培训，忽视了实地农民进城的权利保障，使失地农民的基本生活和长远生计难以起到有效的保障。二是农民对土地只有使用权没有所有权，导致所有权人的缺失，政府征地时农民便没有权利与政府讨价还价，因为土地是国家的，是政府的。当然目前农民也不可能获得土地的所有权，因为如果把所有权给农民，那么地方政府的土地财政将轰然崩塌。

再次，征地补偿政策的权利不平衡与信息不对称。一是农民的补偿收益被侵占。地方政府违反国家严格区分公益性征地与商业性征地的征地制度，将商业性用地以“公共利益”名义征地，或者擅自降低补偿标准，或者土地补偿费不能及时足额发放到位，被上级补偿款项分配部门截留补偿资金。二是农民没有土地定价的知情权和参与权。农民的补偿款由政府部门统一划定，公布征收事宜，把土地的价格只是一个简单加总，缺乏市场引导。三是征地补偿分配机制存在缺陷。补偿费是由土地补偿费、安置补偿费等费用构成。但是农民的医疗保险、养老保险、就业保险等都是依附在土地上的，而补偿标准只以年收益的固定倍数为限，没有充分考虑失地农民的各种社会保障和长期费用负担。四是土地维权困难，缺乏相应的法律依靠。

最后，社会保障机制的不完善。虽然我国已于2011年7月1日开始施行《社会保险法》，现阶段没有完全的铺开，保障的数额也是处于一个很低的水平。首先失地农民的文化素质和知识水平相对较低，缺乏竞争力，就业很困难。其次经济收入不稳定，社会管理机制不完善。缺乏相应的政府性培训机构，失地农民无从获得相应的改善生活的能力，缺乏经济来源的农民将会引发潜在的社会问题。还有失地农民社会保障政策不完善，缺少合理的养老，医疗等政策性保险，生活缺乏保障。

二、失地农民产生的负面影响

失地农民问题是随着城镇化产生的问题，不仅数量庞大，而且文化素质偏低。这一问题如果没有妥善处理，将深远地影响着中国未来的稳定与社会和谐发展，甚至引发公共危机。

首先，失地农民生存的安全性与可持续性缺乏，威胁社会稳定。失地农民在市场经济条件下属于弱势群体，处理不好可能产生“多米诺骨牌效应”，引起整个国家的就业紧张和整体贫困，进而威胁社会稳定。还有就是失地农民的产生必然产生于农耕地的减少，农耕地和劳动力的减少容易诱发粮食危机。粮食危机作为影响全球人类的安全必须得到重视。

其次，扩大贫富差距，政府支出加剧。失地农民土地失去土地的缚着力，基层政权对失地农民的约束力变小。由于失地农民与城市市民、失地农民之间、政府与失地农民、开发商与失地农民之间的利益分配不公平，引发信仰危机。部分失地农民走入城镇，成为城镇的游离人群，容易引发失地农民的社会失控问题。

三、建立失地农民社会保障制度的政策建议

经过对失地农民产生原因的分析可以看出，在城市化加快的步伐下，失地农民的产生具有其合理性，但是也必须加以重视。把失地农民纳入整个社会保障体系，统筹城乡发展、缩小工农差别的执政要求，兼顾国情，通过多元化、多层次的制度安排，逐步向完善统一的社会保障体系。

一是改革征地制度，提高土地补偿标准，从源头上解决失地农民社会保障资金不足的问题。征地前的审批和范围需要审慎研究，征地过程中建立公开透明的监督体系，平等交易，征地后对失地农民的生活进行不定期的监控，加强对失地农民的社会管理。补偿的形式可以采用多元化的形式，例如可以以现金，培训等方式结合起来。

二是发挥政府主导作用，引导失地农民参加各种社会保险，逐步建立失地农民社会保障体系。首先，建立失地农民最低生活保障制度。最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利。其次，建立失地农民基本养老保险制度。养老保险是我国社会保险体系中最重要、最基本的部分，失地农民作为社会公民理应得到老有所养，老有所养。还有建立失地农民基本医疗保险制度，基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容。

三是鼓励和支持商业保险。失地农民采取自愿原则，参加各类商业保险。商业保险在完善社会保障体系、满足人民群众多层次保障需求方面的作用。首先，商业保险有利于完善社会保障体系。通过积极发展商业保险，可以为没有参加社会保险的劳动者提供保险保障，补充完善社会保障的覆盖面。其次，商业保险可以提高社会保障水平。商业保险可以凭借其产品灵活多样、选择范围宽广、注重个人交费能力等特点，为整个社会提供多层次的养老保障和医疗保障服务，满足整个社会不同区域、不同人群的多层次保障需求。改善人民群众的未来生活水平。再次，商业保险可以创新社会管理和公共服务、提高政府行政效能。通过商业保险现有的机构网络和人力资源来经营失地农民养老保险，不仅可以通过市场竞争给民众提供明显优越于政府垄断时的服务质量，而且有利于降低政府直接经营的财政投入的边际成本效应。最后商业保险可以提高社会保障体系的整体运行效率。由保险公司或基金管理公司等私营机构管理基本养老保险基金，运作效率比政府或公营机构有较大幅度提高，在确保基金安全性的同时能获得较高的投资收益。

四是，完善失地农民的教育培训体系。可以将失地农民培训体系的建立作为政绩考核标准之一，只有在政府部门的大力支持下，义务对失地农民的教育培训，提高失地农民的精神文化素质，学习生产技能。以适应竞争日益激烈的就业市场，努力促进其上岗就业。拓展就业空间，为失地农民创造一个良好的就业环境。

总之，只要我们切实按照以人为本的要求，努力创新征地管理社会工作，就一定能在较短的时间内做好失地农民社会保障工作，建立起完善的失地农民社会保障制度。

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