地方经济开发区“热钱”审计研究

摘 要：人民币升值预期和地方政府招商引资“饥渴”等因素，为“热钱”涌入国内，通过非法结汇和套汇以及骗取政府扶持资金等手段，牟取暴利提供了巨大的空间。该行为严重扰乱了我国宏观经济的平稳运行。文章研究了我国目前外汇储备形势，“热钱”流入的制度原因和非法结汇和套汇的常用手段，并分析了地方审计机关在打击上述行为中遇到的制度困境，提出了较为现实的治理策略。

关键词：人民币 升值 地方经济开发区 热钱 审计

中图分类号：F239.42 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）02-194-03

一、审计背景

地方经济开发区是地方经济发展的重要增长点，而外商投资企业是拉动经济增长的主要动力之一。从国内环境看，地方各级政府目前普遍患有招商引资“饥渴症”，引进外资数量是地方经济开发区考核的重要指标；从国际环境看，受人民币升值预期等因素的影响，大量“热钱”涌入国内，寻求短期获利。在这双重因素的驱动下，一些外商投资企业披着合法的外衣，非法结汇和套汇，有的甚至以帮助地方政府完成招商引资指标为由，要求政府给予扶持资金，牟取暴利。这些企业获利之后，往往成为空壳企业。

该行为违反了我国外汇管理条例中资本项目外汇应当严格按照外汇管理机关批准的用途使用的规定，不仅严重扰乱了国内经济金融秩序和破坏国家经济运行安全，而且存在国有资产流失、非法洗钱等潜在风险。

因此，在人民币升值预期的背景下，打击“热钱”流入、非法结汇和套汇等违法行为，是新时期地方审计机关面临的一个新课题。

二、我国外汇储备现状

外汇储备是一个国家货币当局所持有的用于弥补国际收支赤字，以维持本国货币汇率稳定的国际间普遍接受的外国货币，外汇储备是国际储备的一部分。国内稳定的经济环境、强烈的人民币升值预期以及国内外利差加大等多种因素并存，导致我国外汇储备大幅增长。2006年至2010年，我国外汇储备年均增长28.56%。截至2010年6月末，我国外汇储备已达31974.91亿美元。充足的外汇储备是我国保持汇率稳定、抵御国际金融风险、拓展国际贸易、实现国家战略的有力保障。图1反映了我国2006年-2010年外汇储备规模及增长速度。

但是过高的外汇储备会给经济带来诸多的负面影响，主要表现在：

1.巨额外汇储备成为助推通货膨胀的重要力量，外汇储备增加与通胀上升、利率上升之间形成相互强化效应。当前我国通胀压力很大，通胀预期明显，2011年上半年居民消费指数（cpi）平均超过5%,8月份cpi指数达到了6.2%。目前，我国央行购买外汇的主要来源是投入的基础货币和占用的银行准备金等外汇占款。根据央行公布的数据，截至2010年8月末，我国外汇占款总额达252645.6亿元，也就是说央行已投入252645.6亿元人民币购买外汇。投入的巨额基础货币加上货币乘数效应加剧了通胀压力。通胀压力又不得不迫使中央银行通过加息、提高准备金等手段抑制通胀。目前，我国大型金融机构存款准备金率达到21.5%历史高位，中小金融机构也达到18%。利率的上升导致我国与欧美等国的利差进一步加大，国外套利热钱会通过各种渠道流入我国，这又加剧了人民币升值压力并推动我国外汇储备刚性增长。

2.巨额外汇储备强化了人民币升值预期，外汇储备增加与人民币升值之间形成相互强化效应。通过增加外汇储备可以缓解短期内人民币升值压力，但强化了人民币的升值预期和远期升值压力，人民币升值预期导致套汇的热钱流入我国，这又进一步推动我国外汇储备刚性增长并强化人民币升值压力。近几年来我国的双顺差助长了外汇市场升值的压力，为了阻止人民币升值，央行不得不大量买入外汇，其结果外汇储备迅速增加。尽管政府的干预缓解了外汇市场的升值压力，但却引发了来自外国政府要求人民币升值的压力。国际社会要求人民币升值的呼声越来越强烈。图2反映了2007年12月28日至2011年5月31日1美元兑换人民币汇率变化，期间人民币升值8.49%。

3.导致经济增长的动力结构不均衡，不利于实现经济增长向内需主导型模式的转变。我国高额外汇储备的形成，并非经济发展阶段和经济发展水平所使然，而是政府鼓励出口、鼓励招商引资等政策因素和人民币升值预期因素在起主要作用。

4.在美元长期贬值的背景下，我国巨额外汇储备面临着巨大的资产贬值风险。

三、我国“热钱”现状

因人民币升值预期和国内外利率差等因素，导致美元在不同国度升值的空间差距很大，国内收益远高于国外收益，这必然会诱使大量国际资本通过各种渠道流入国内不劳而获。目前，我国学术界对“热钱”的规模和影响争议较大，但是“热钱”流入以及对宏观经济的负面影响是不可否认的事实。

“热钱”（Hot Money）又称国际游资，Jagdish Handa（2000）将其定义为“在国家之间流动的、对汇率的预期变化、利率的波动、或安全和可兑换性安排极为敏感的资金”。其特征主要是高度流动性和高度敏感性，主要采取短期投机的方式快速进出中国境内以逐利。“热钱”流入中国的渠道主要有：经常项目、资本项目、个人项目、地下钱庄。

尽管“热钱”流入的渠道非常复杂，但是“热钱”寻求增值可归结为资本流入和资本流出两个环节。资本流入环节主要是美元结汇成人民币，人民币投资国内证券、房地产等市场，甚至直接存入银行。资本流出环节主要是待人民币升值到一定程度，套汇至美元，完成资本退出。很显然，资本非正常流入和流出对国家经济运行安全带来很大隐患，严重破坏宏观经济的稳定性。

在部分地方开发区审计实践中，已发现“热钱”流入的迹象。《中华人民共和国审计法》第一条明确规定了国家审计的职能是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。因此，鉴于“热钱”破坏和扰乱国家经济秩序的严重性，打击“热钱”投机现象，是国家审计机关在新形势下保障国家经济运行安全的重要职能。

四、违反外汇管理条例的法律责任

随着大规模投机资本的流入，我国经济增长也出现了由偏快转为过热的趋势，其中资产价格的迅速上升是经济增长的主要原因。投机资本的大量流入加剧了资本市场的不稳定性和投机性，使其表现出浓厚的泡沫色彩。一旦投机资本的迅速流出，又会给宏观经济带来重创。因此，国家对外汇管理作了较为严格的规定，外汇监管力度的强弱对于保持人民币汇率的稳定，宏观经济的可持续发展至关重要。为了打击非法结汇和非法套汇等违法行为，《中华人民共和国外汇管理条例》对相关行为做了较为严厉的处罚和相应的法律责任。

1.对非法套汇和结汇的界定。有违反规定以外汇收付应当以人民币收付的款项，或者以虚假、无效的交易单证等向经营结汇、售汇业务的金融机构骗购外汇等非法套汇行为的，由外汇管理机关责令对非法套汇资金予以回兑，处非法套汇金额30%以下的罚款；情节严重的，处非法套汇金额30%以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；违反规定，擅自改变外汇或者结汇资金用途的，由外汇管理机关责令改正，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款；情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款。有违反规定以外币在境内计价结算或者划转外汇等非法使用外汇行为的，由外汇管理机关责令改正，给予警告，可以处违法金额30%以下的罚款。

2.对私自买卖和非法携带外汇的界定。违反规定携带外汇出入境的，由外汇管理机关给予警告，可以处违法金额20%以下的罚款。法律、行政法规规定由海关予以处罚的，从其规定；私自买卖外汇、变相买卖外汇、倒买倒卖外汇或者非法介绍买卖外汇数额较大的，由外汇管理机关给予警告，没收违法所得，处违法金额30%以下的罚款；情节严重的，处违法金额30%以上等值以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.对结汇银行和外汇管理等部门的界定。金融机构有违反规定办理资本项目资金收付的和结汇、售汇业务等情形的，由外汇管理机关责令限期改正，没收违法所得，并处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重或者逾期不改正的，由外汇管理机关责令停止经营相关业务。

4.个人承担法律责任界定。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应当给予处分；对金融机构负有直接责任的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；外汇管理机关工作人员、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

五、地方审计案例分析

开发区为国家级经济开发区，开发区总公司（以下简称A公司）主要履行开发区招商引资职能，B公司为开发区引进的外商投资企业，注册资本为3000万美元，自注册成立以来，未缴纳任何税收。经审计，B公司与A公司先签订虚假土地转让合同，向其美元开户银行申请资本结汇，将土地转让款转至A公司。A公司后以中止土地转让合同为由，将土地转让款转至B公司在异地的关联企业。经审计，A公司累计将土地转让款1.9亿元转至B公司异地的关联企业。A公司将土地款项退还给B公司的关联企业，而不是退还给B公司，其意图是掩盖非法结汇资金的用途和去向以及逃避外汇监管部门的审查。

另外，经审计，A公司还以借款、虚列工程款等手段将政府扶持资金1400万元转至B公司，B公司同样将以上款项转至B公司法定代表人注册控股的其他关联企业。B公司实为一个空壳公司和资金中转站。

该案例透视了国外投机资本与国内开发区串通实现“双赢”的迹象，一方面开发区完成了招商引资指标，另一方面，国外投机资本实现了巨额回报。另外，该案例还隐藏了很多未知的疑团。（1）B公司投入外汇资本的来源及合法性？是否会涉及地下交易洗钱等违法行为？（2）地方外汇监管部门和结汇银行是如何监管的？外汇监管部门根据职责，应该监管结汇资金使用的真实性和合法性。双方签订虚假的土地出让合同，应该有专用土地转让发票等凭据，在要素不齐备的情况下，开户银行为什么能结汇？（3）巨额结汇资金转入B公司异地的关联企业，使用用途和去向？（4）巨额的政府扶持资金流入B公司法定代表人注册控股的企业，资金的使用用途和去向？国有资产流失的责任由谁承担？（5）背后是否会涉及个人腐败等违法行为？

在审计过程中，地方审计机关因审计权限、审计范围等因素的制约未能进一步解开上述疑团。

六、地方审计机关困境

因审计独立性、审计范围、审计权限、审计能力等因素的制约，严重阻碍了地方审计机关在打击“热钱”投机以及非法套汇、结汇等违法行为中有效发挥审计保障国民经济健康运行的职能。

1.审计独立性制约。审计部门担负着监督政府财政资金使用的重要职责。由于地方审计单位隶属于各地政府，因而很难在监督地方政府部门用钱上发挥有效作用。在各地审计部门隶属于地方政府机构设置的架构下，地方审计部门对各地政府及其部门的监督，实际上是一种“内部监督”行为，属于一种“自己人监督自己人”的同体监督性质。尤其是当违规违法用钱行为发生在其所隶属的一级政府身上时，这时的地方审计工作就属于下级监督上级的情况，其监督作用就难以得到有效的发挥。从这个意义上说，体制上的束缚与羁绊在很大程度上影响了地方审计的执法力度和独立性。地方审计机关很难不受地方政府的干预去揭示招商引资指标完成背后的泡沫，甚至是黑洞。

2.审计范围制约。《中华人民共和国审计法》第一条虽然明确规定了国家审计的职能是维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。但是审计法规并没有明确赋予地方审计机关可以对外商投资企业的外汇资本来源、外汇资本的使用用途进行审计等，致使地方审计机关在延伸审计过程中遇到重重阻力。

3.审计权限制约。非法结汇和套汇等行为往往会涉及到外商投资企业、商业银行、外管局、以及异地的关联企业等多个跨行业和跨地域的部门，对于地方审计机关而言，对这些部门延伸审计和调查步履维艰。

4.审计能力制约。外汇、对外贸易以及对外投资等知识对于地方审计机关而言是一个陌生的领域，地方审计机关人员甚至无法辨别外汇资本使用的真实性和合法性。在现行审计环境下，经济活动日益复杂，审计人员知识更新速度往往滞后于审计对象改革发展的变化，知识结构单一、持续学习能力不足、思维局限等矛盾较为突出，这严重制约了审计队伍的建设和审计质量的提高。

七、地方审计机关对策

（一）走出思想误区

刘家义审计长在《国家审计与国家治理》讲话中指出，注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和风险，维护国家安全是国家审计在国家治理中发挥的重要作用之一。很多审计人员片面认为，“热钱”流入，甚至外商投资企业非法结汇资金流入，有助于拉动地方经济的发展。但是，审计人员应该正确处理地方经济与宏观经济、短期利益与长期利益、局部利益与全局利益之间的辩证关系，应充分认识到这对于国民经济运行系统是非常有害的。特别是地方政府通过各种优惠的土地政策、资金扶持政策，奖励为了完成招商引资任务的“空壳”外商投资企业的违法行为，更应该提高警惕，对于国有资产流失的腐败行为绝不姑息。

（二）建立长效的审计合作机制

在短期内，地方审计机关很难走出审计范围、审计权限和审计独立性等因素制约的困境。从现实情况看，在审计范围和审计权限缺失的情况下，与外管局、特派办等部门建立长效的审计合作机制不失为一种有效地救济手段，以弥补自身在审计范围、审计独立性、审计权限等方面的天然缺陷。

（三）更新知识结构、加强审计队伍建设

在审计能力建设方面，应及时补充和更新审计人员的知识结构，加强对外贸易、对外投资、外汇等新知识的培训，提高审计队伍建设能力。

（四）积极研究打击非法结汇和套汇以及“热钱”的审计思路和方法

根据以前的审计经验，审计思路和方法可归结为：

1.到工商管理部门，了解新注册外商投资企业名单、注册资本、股权结构、生产经营情况、年审等信息。重点关注非正常生产经营、停业和注销、长期亏损的企业，了解企业非正常生产经营、停业和注销和长期亏损的原因。

2.到税务管理部门，了解新注册外商投资企业缴纳税收情况，重点关注缴纳税收异常的企业，并了解企业缴纳税收异常的原因。

3.地方开发区是地方政府招商引资的主要载体。延伸审计地方开发区，审查地方开发区与以上外商投资企业之间是否有往来款项，了解往来款项的性质，同时审查地方开发区是否有对外商投资企业的扶持款项以及扶持款项的名目、性质和合法性。

4.实地延伸外商投资企业，了解企业的生产经营情况、注册情况，特别关注企业资本性外汇结汇的使用用途和去向，资本性项目支出是否真实合法，资本性项目结汇是否符合我国外汇管理条例的规定。特别关注与关联企业之间的往来款项以及性质。必要时延伸审计上述关联企业，进一步追查上述资金的流动。对于申请购汇资金，注意审查进出口贸易的真实性和合法性，是否存在利用虚假贸易合同，非法套汇。

5.在延伸审计过程中，若遇到审计对象、审计范围、审计权限等因素制约时，应及时报告本级政府和上级审计机关，必要时启动审计合作机制，求助于特派办、外管局等部门的协助。

（五）改革地方外资指标考核体系

目前，地方开发区普遍存在“重外资，轻内资”的不合理考核指标体系，这也是诱使“热钱”流入的温床之一。在外汇储备高增长的条件下，地方各级政府外资考核指标体系的弊端日益凸现。硬性指标的压力必然会扭曲政府的招商引资行为，甚至会出现外商投资企业“绑架”地方政府的怪圈，非法获取低价转让土地、资金和政策扶持等暴利。另外，地方各级政府盲目引进外资，会面临国有资产流失、非法洗钱等潜在的法律风险。改革现有的外资考核指标体系，在外资质量和数量上有效做到“进”与“退”，综合考虑外商投资企业缴纳的税收、地方产业结构布局的调整、提供的就业机会等指标，建立多层次的复合指标体系，是新时期必然的选择。

（六）妥善处理地方政府不适宜的对外贸易政策。

从制度层面上看，改革和适时调整现有的人民币汇率机制、出口退税补贴制度、关税制度、地方政府外资考核指标体系、地方企业创汇奖励政策等不合理因素，有效缓解国际收支不平衡，贸易顺差过大的矛盾以及人民币升值的压力，从源头治理“热钱”流入、非法结汇和套汇的违法行为。目前，各级地方政府制定了出口创汇补贴、税收返还、创汇奖励等政策，鼓励本地企业实施“走出去”的战略。在外汇储备高增长的形式下，地方政府如何正确处理地方与全国的利益关系，直接关系我国宏观经济运行的安全，不能以破坏宏观经济健康运行为代价盲目追求地方经济利益。地方政府应适时清理不适宜的地方对外贸易政策，鼓励本地企业调整战略，积极开拓国内市场。

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（作者单位：江苏省血液中心 江苏南京 210042）

（责编：吕尚）