政府收支分类改革及其对高校财务管理的影响

【摘要】为完整、准确地反映政府收支活动，进一步规范预算管理、强化预算监督，经国务院批准，财政部预算司下发了《政府收支分类改革方案》，并决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。本文从介绍政府收支分类改革的必要性和主要内容入手，结合高校的职能和特点，指出了政府收支分类改革对高校财务预算核算决算的影响，并对高校会计制度改革趋势进行了探讨。

【关键词】政府收支分类改革；高校；财务管理

一、政府收支分类改革的必要性及主要内容

（一）政府收支分类改革的必要性

政府收支分类是财政预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算管理的透明度，关系到财政预算管理的科学化和规范化，是公共财政体制建设的一个重要环节。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各项财政改革的不断深入，原政府收支分类管理中存在的问题越来越突出。1.支出科目不能直观、明细地反映政府各项职能活动，不能体现市场经济和公共财政的基本要求；2.缺少一套完整、统一的支出经济分类体系，不利于做细、做实政府预算；3.涵盖的范围偏窄，没有包括应该纳入政府收支范围的财政预算外收支等，不能准确反映政府收支活动的全貌；4.统计口径与国外有较大差别，不利于进行宏观分析决策。

（二）政府收支分类科目改革的主要内容

政府收支分类就是对政府收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。

以“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”为具体改革目标，新的政府收支分类体系主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类。收入分类反映政府收入的来源和性质；支出功能分类反映政府各项职能活动，即政府究竟做了什么；支出经济分类明细反映政府支出的具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。政府收支分类改革的主要特点可概括为以下三个方面：

1.确立新的政府收入分类，全面、规范、明细地反映政府各项收入。政府收入分类是指将各类政府收入按其性质进行归类和层次划分，全面、准确、明细地反映政府收入的总量、结构及来源情况，是一种经济性质分类，说明政府的钱是从哪里来的。

2.确立新的政府支出功能分类，清晰地反映政府职能活动的支出总量、结构与方向。支出功能分类，简单地讲，就是将政府的各项开支按政府主要职能活动进行分类。例如，教育厅办学校，按照教育厅的职能将这部分资金通过“教育”（类级科目）来反映，如果钱是拨给南京师范大学的，就通过项级的“高等教育”来反映；如果钱是拨给南京某小学的，我们就通过项级的“小学教育”来反映。政府各项支出能直接从科目上看出来。政府的钱做了什么事，做每项事花了多少钱， 在预算上就能清楚地反映出来，老百姓也就看得懂了。

3.确立新的政府支出经济分类，明细地反映政府各项支出的具体用途。比如用于小学教育的支出，究竟是用于盖校舍还是发奖金。功能分类是反映政府支出“做了什么事”的问题，经济分类则是反映“怎么去做”的问题。

二、政府收支分类改革对高校财务管理的影响

新的政府收支分类改革到位后，将建立起我国有效的财政信息管理系统。通过该系统，可以对任何一项财政收支进行“多维”定位，反映每笔资金的多个特征。这对于加强政府预算收支的监督、提高预算透明度、提高财政管理水平和财政资金使用效益和从源头上防治腐败，意义十分重大。这样一个有效的财政信息管理系统的基础数据主要来源于预算会计系统，因此，政府收支分类改革必将对预算会计的核算内容、科目的设置等产生深远影响，同时也必将对预算会计体系中重要组成部分的高等学校财务管理产生极大的触动。

（一）清除了预算、核算和决算一体化的障碍

政府收支分类作为财政预算管理的一项基础性工作，涉及预算编制、执行、决算和监督等各个环节。政府收支分类改革的最终目的是要强化政府预算管理，使政府的收入和支出更加透明、公开，收入合理合法、支出恰到好处，便充分接受全社会的监督，形成民主、和谐的美好社会。但长期以来，由于各种制度、体制、管理、技术等方面的原因，政府财政管理、部门内部的预算、核算、决算存在两张皮现象，导致一系列财务管理的问题。

国家目前大力推进的部门预算、国库集中支付、政府采购等管理改革，已经为预算、核算和决算创造了有利条件，部门预算编制，特别是部门预算执行和检查监督等方面还存在一些问题，所属政府批准的部门预算和高校实际执行的预算还存在一定的差距，即存在所谓“两本”预算。新的收支分类体系不仅对科学编制部门预算提出了更高的要求，也为严格执行预算提供了条件。近年来，财政部门推行部门预算改革等措施，但事业单位会计制度和事业单位财务制度没有作相应的修改，造成会计核算与部门预算编制的口径不相一致。如现行会计制度将公用支出简单分为公务费、业务费、设备购置费、修缮费和其他费用等科目，而部门预算编制时则需要细分为办公费、专用材料购置费、差旅费、邮电费、交通费、培训费、租赁费、水电费、维修费、会议费、招待费等多个款级科目，这种预算与核算科目的不一致，给预算监督、预算执行情况分析带来了困难。新的政府收支分类改革后，将对相关制度进行配套改革，如重新修订行政事业单位会计制度等，从而实现预算与会计核算口径的统一。本次政府收支分类改革从制度上彻底消除了预算、核算和决算一体化的障碍，从技术上使预算、核算和决算一体化成为可能。

（二）明晰高校的各项收入

新的收入分类全面反映收入的总量、结构及来源情况，它不仅包括预算内收入，还包括预算外收入等各项收入。通过收入分类科目，可以清楚地了解高校总的收入是多少，收入的构成状况如何，是财政拨款还是收取的学杂费，是获得的科研经费还是银行贷款，新的收入分类为进一步加强高校收入管理，整合预算内、外财力创造了条件。同时，也促进了预算外资金“收支两条线”的管理。

（三）促进高校核算基础向权责发生制转变

随着高校收入来源和支出用途的多样化以及强化教育成本管理核算的需要，权责发生制成为一种必然的选择。现行的核算基础主要有以下三方面缺陷：1.高校财务支出不能反映事业活动中的应付未付债务，如借入资金的利息等，这部分“隐性债务”在实际支付时才反映为支出。按照收付实现制进行核算，虚增了高校可支配财务资金，必然导致高校的财务状况失实，掩盖了高校潜在的财务危机，有可能对学校的决策产生错误导向，不利于防范和化解高校财务风险。2.年终事业结余信息反映不实。如对于预算已经安排，但由于各种原因当年无法支付所形成的结余，实际上属于实施项目必需的资金，在收付实现制下，年终转入“事业结余”账户，造成结余不实。又如学校收取的学费或培养费，在实际收到时确认为收入，但许多培养工作是跨年度的，相关支出也许在下年度才发生，年度间缺乏收入和支出的配比，掩盖了高校各个时期业务的真实情况，也造成结余不实。3.收付实现制下不能正确地进行成本和费用核算，不能准确提供生均教育成本信息，也不能客观地反映高校的运行成本和运行绩效。

（四）为基本建设资金纳入高校会计制度统一核算提供了政策依据

一直以来，学校基本建设会计核算独立于学校财务会计核算之外，学校报出的报表不包含基本建设数据。这样的报表不能反映学校资产、负债和收支的全貌。近年来，高校招生规模不断扩大，学校的基建投资迅猛增长。很多基建项目靠学校贷款自筹资金，贷款本金及利息由学校财务偿还。由于基建会计独立核算，由学校偿还本息的贷款没有体现在学校的财务报表上，同时贷款利息由学校支付，不列入基建财务费用，或即使部分列入也缺乏科学依据，造成学校负债状况不实，基建项目成本核算不准确。新的支出功能分类不再按基本建设费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能分设一般公共服务、外交、国防、教育等大类科目。支出经济分类按政府各项支出的具体用途分设工资福利、商品和服务支出、基本建设支出、其他资本性支出等大类。新科目中的“ 教育支出”，除了包括原“ 教育事业费”之外，还包括教育基本建设支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出。新的支出功能分类中不设置基本建设支出科目，而是将原基本建设支出分解到各功能分类科目。如果在新的政府支出功能分类中仍然保留基本建设支出科目，必然造成其他支出功能分类科目反映内容的不完整，如教育支出中缺少教育基本建设、农业支出中缺少农业基本建设。高校基本建设支出作为经济分类中的“其他资本性支出”与高校其他事务性支出分两套账核算显得毫无必要。

【主要参考文献】

［1］财政部. 2007 年政府收支分类科目［Z］ .北京:中国财政经济出版社，2006.

［2］财政部预算司.政府收支分类改革方案［N］.中国财经报，2006-02-24.

［3］宋友春.政府收支分类改革对我国预算管理模式影响分析［J］.财政研究，2006,（11）.