对我国城市二元结构问题的思考

摘 要：在中国快速城市化的过程中，旧有的城乡二元结构尚未得到根本缓解，城市二元结构却日益突显。城市二元结构主要表现为：农民工难以实现身份转变融入城市，农民工与城市居民收入差距的悬殊，农民工权益保障的缺失，城市公共服务的差别待遇。“城市二元结构”的日益强化，将导致严重的城市贫困问题，加大城市管理的难度，影响城市的更好发展，甚至诱发一系列的社会矛盾。在城市二元结构短期内难以消除的现实面前，现阶段缓解城市二元结构问题，需要尽快废除不合理的城乡分治各项制度，加快推进农业转移人口市民化；统筹兼顾，全面推进城乡发展一体化；实现公共服务均等化，促进包容共享。

关键词：城市化；城市二元结构；城乡一体化；公共服务均等化

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）10-0107-03

近年来，在中国快速城市化的过程中，旧有的城乡差距所形成的“二元结构”尚未得到根本缓解，在城市内部却又很快出现了以城市户籍居民为一“元”、以进城务工者（主要是农民工，但不只是农民工）为另一“元”的“新二元结构”即“城市二元结构”这道无形的“鸿沟”。城市二元结构严重损害了社会公正，制约了城市化、工业化、现代化进程，以及经济社会的可持续发展，也是许多社会矛盾和的原因。破解城市二元结构的办法，是促进城市可持续发展的关键。

一、城市二元结构的表现形式

城市二元结构问题是中国城乡二元分割背景下快速实现工业化、城市化过程中的特有现象。城市二元结构，是指城市中存在的两个阶层――城市户籍居民和外来人口（主要指农民工）因户籍政策差异、身份地位不同、社会待遇不平等因素所造成的收入差距不断扩大、社会分化日益严重的一种二元结构。城市二元结构突出表现在以下几个方面。

1.农民工难以实现身份转变融入城市

改革开放以来，城市化吸引着农村人口不断向城市集中，全国各类城市的外来人口不断增长，特别是东中部地区的一些大中城市，外来人口甚至大大超过了本地人口。农民工流入城市后，留在城市、融入城市意愿强烈，但是由于户籍等制度原因，缠绕在农民工身上的身份和制度化福利劣势并没有得到根本改变。当前，我国有2亿多农民工实现了从农业到非农产业的职业转换、从农村到城镇的地域转移，但大多保留着农村居民的身份，还没有实现从农民到市民的身份转变。很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。更为重要的是，农民工进城后，因为没有当地户口，即使在就业地打工多年，却仍是边缘群体。居住条件、生活状况、收入水平、受保障程度等各方面与城市居民存在着较大差异，同时也面临着子女上学、看病、养老等方面的困难，导致农民工难以实现对所在城市的社会融入。

2.农民工与城市居民收入差距的悬殊

农民工进城后，受自身受教育程度和技术等因素影响，他们很难进入技术密集型行业或者其他高收入行业，大多就业于技术含量低、工资水平低的行业，特别是以体力劳动为主、城市居民不愿从事的劳动密集型代工企业，以及餐饮、物业、环卫等特殊行业的企业。这类就业不仅工作环境恶劣，稳定性较差，具有较高的劳动风险，而且普遍存在着工作时间长、劳动强度大的现象。同时由于没有组织，谈判能力又极低，所以工资水平低下，导致在初次收入分配中劳动占比很低。单就工资收入而言，农民工工资也与城市职工差距很大。进城打工的农民工职业是工人，但身份仍是农民，由此带来一系列问题：农民工和城市工人“同工不同酬，同工不同时，同工不同权”的就业歧视现象还比较突出。《中国流动人口发展报告2011》表明，在同一领域、同一单位甚至同一岗位条件下，农民工的收入要远低于城市工人，如现在绝大多数城市实行了最低工资标准，但是更多的企业则把最低工资当作标准工资来发放。

3.农民工权益保障的缺失

农民进城务工，是中国城市化进程的显著标志。由于农民工大部分在中小企业和私营企业就业，企业也是农民工权益受侵害的最直接、最主要的环节。企业主为追求自己的利润，擅自延长农民工的劳动时间，增加劳动强度，长时间超负荷劳动极大损害了农民工的身心健康。一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋，甚至根本没有劳动安全保护措施，经常发生劳动安全事故，对农民工的人身安全构成严重威胁。在现实生活中，农民工群体所渴求的正当权益却屡遭忽视甚至漠视，由此引发的劳资冲突、自杀等种种社会问题，日渐形成影响社会和谐稳定的消极因素。近年来，党和政府高度关注进城农民工的权益保护问题，出台了许多政策法规，但是由于一些地方政府对农民工权益保障的意义认识不到位，对用工单位的违法违规行为往往睁一只眼闭一只眼，打工者的权益屡受侵犯。有些企业在管理上甚至推行严厉苛刻的简单管理，不仅工资待遇低，而且随意拖欠克扣农民工工资情况时有发生。对工资拖欠问题的解决缺乏有效的监督制约机制，使得欠薪现象依然存在。

4.城市公共服务的差别待遇

中国滞后的户籍制度和土地制度改革，使附着在这两大制度上的教育、医疗、养老等公共服务水平城乡差别甚大，户口等级差别以及户口对体制内流动所起的结构性影响依然存在。户籍所蕴含的福利内容，转移到城市的没有城市户口的农民工，在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市户籍居民存在很大差距。丰富的城市基础设施，以及教育、卫生医疗、体育设施、环境治理等各项公共服务和社会资源，给城市居民的生活带来极大的方便。虽然大量农民或主动或被动地涌入城市，但他们仍难以改变身份，难以享受到这些资源与服务。特别是在劳动、保障、住房、子女教育等各方面还没有享受到市民应有的均等的公共服务和待遇。《中国流动人口发展报告2011》表明，虽然国家大力推行社会保险制度，但超过半数流动人口未参加养老、医疗、工伤、失业、生育中任何一项社会保险。一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，得到政府或社会帮助的可能性较小。他们与城市居民始终不在同一起跑线上，但又必须面对同一个大市场，竞争结果可想而知。

二、城市二元结构的影响

城市人口急剧增加，成为全社会经济的发动机，这是一个国家发展的必然。经过几十年的发展，中国的城乡差异虽有缩小，但城乡二元结构仍然牢固，城市二元结构就是新的翻版。“城市二元结构”的日益强化，将导致严重的城市贫困问题，加大城市管理的难度，影响城市的发展，甚至诱发一系列社会矛盾。

1.导致严重的城市贫困问题

城市贫困给我国城市化带来了新的挑战，已经成为和谐社会建设中必须正视和亟待解决的重大问题。诺贝尔经济学奖得主、美国著名经济学家斯蒂格利茨曾经预言，“城市化也将是中国在新世纪里面临的第一大挑战。”纵观世界各国城市化的发展历程，以及我国城市化进程中的经验教训，都呈现这样一个事实：传统城镇化所导致的城市二元结构，正在成为新型城市化进程中一个巨大的痼疾。今天，中国的城市化发展迅猛，由于进城打工的农民缺乏文化知识和专业技能，难以适应城市工业对技术工人的需求。伴随城市化快速发展以及城市扩张所形成的“城市二元结构”，不仅拉大农民工与城市居民的收入差距，同时也会使社会分化现象趋于严重，加剧城市贫困问题。由于收入低，农民工处于社会收入平均线下，购买力低下，生活方式简单，生活质量不高，基本处于维持生存的状态，谈不上发展和享受。近年来城市社会中日益凸显的棚户区居民、农民工、“蚁族”“蜗居”等问题，正是城市二元结构所累积的深层次矛盾的典型反映。

2.加大城市管理的难度

国际经验表明，城市二元结构将对城市社会管理带来严峻的挑战。离土又离乡的庞大农民工群体的存在，必然会对政府的传统管理体制和运行机制产生一系列的影响甚至冲击。公共服务体系无法满足大量涌入的外来工需求，社会管理面临挑战，特别是治安管理问题。农民进城谋生，但又不可能获得所在城市的户口，他们在许多方面不能与所在地居民享有同样待遇。随着农民工群体不公平感的增强及权利意识的觉醒，他们会提出越来越多的诉求，在乏味、单调、重复的生活中，面对贫富差距、无法融入城市生活以及对未来的困惑，偶然的不公平事件很容易诱发他们不满情绪的释放。这将对城市发展埋下隐患和风险，并对政府治理形成严峻挑战。

3.影响城市的更好发展

在城市化快速发展进程中，繁华的城市中心区、商业区与简陋的城中村、棚户区并存，在城市内部形成明显反差。这种城市二元结构的典型代表，就是20世纪一些拉美国家的传统城市化进程，学界称之为“拉美陷阱”。“拉美陷阱”，其实就是一方面拥有着较高的城市化率，另一方面却陷入更为棘手的城市危机之中。其实质在于城市化发展严重滞后于工业化发展，导致社会的不协调，贫富分化比较严重，出现了城市二元结构。近几年我国的城市化已进入到以城市社会为主的新成长期，城市内部的现代化设施逐步完善，人均收入水平大幅度提高，中等收入阶层队伍不断扩大。但不可否认的是，城市内部还存在众多的低收入者，他们的生活条件、实际收入远达不到城市平均水平。这二者之间生存状况的巨大差异，必然会削弱城市发展的动力，影响城市的更好发展。

4.诱发一系列社会矛盾

稳定的社会环境是城市健康发展的重要基石，而贫富分化不断加剧将大大增加社会风险，成为城市化可持续发展的最大障碍。随着城市化的快速推进，收入差距过大不仅导致社会消费的不足而影响经济的健康发展，而且贫富差距过大、长期的不平等境遇，使城市外来人口的不公正感不断积累。生活在同一个城市，服务于同一城市，却没有同样地享受到城市发展带来的成果。特别是那些80后、90后的农民工，他们与自己的父辈一样承包了城市中最脏、最重、最累、最无安全感的工作，却享受不到与城市户籍居民相同的政治、经济、社会、文化等等一系列待遇。随着新生代农民工权利意识、利益诉求的与日俱增，这种状况如不能得到有效遏制，不仅会加深这一群体与城市的疏离，导致二元结构继续分化，贫富差距继续拉大，而且长期的艰难境遇以及逐渐累积的不公正感，还会造成社会割裂，更会引发不必要的矛盾和冲突，如若再与城乡二元结构问题叠加、发酵，必然危及社会的稳定和健康发展。

三、现阶段缓解城市二元结构的对策

城市化作为现代化的重要维度，可谓大势所趋，不可阻挡。在城市二元结构短期内难以消除的现实面前，现阶段缓解城市二元结构问题，需要尽快废除不合理的城乡分治各项制度，加快推进农业转移人口市民化；统筹兼顾，全面推进城乡发展一体化；实现公共服务均等化，促进包容共享。

1.尽快废除不合理的城乡分治各项制度，加快推进农业转移人口市民化

避免城市化之痛，关键在于人口的城市化，即推进农民工市民化，矫正“就业在城镇，生活回农村”的“半城市化”现象，让那些已在城市长期就业和居住的外来工通过某些制度安排获得市民身份，平等地享受公共服务和政治权利，成为真正意义上的城市人。长期以来，我国的户籍制度与各种保障、福利和公共服务等紧密关联，户籍制度成为各种公共资源和福利的载体，并已经上升为不同的制度化规定，甚至固化到人们的社会生活和意识中。尽快废除不合理的城乡分治各项制度，既是消除社会不平等的需要，也是避免城市二元制度延续、消除引发社会矛盾的现实需要。不可否认，农民工的“市民化”还有很长的路要走，但政府必须要为他们融入城市清障，而这关键就在于全面推进户籍制度改革。户籍制度改革应坚决将户籍与福利和利益分配完全剥离，建立公平户籍制度，剥离附加在户口上的诸多利益，弱化户籍的身份地位界定功能。户籍制度改革不仅要实现农民身份的改变，还要让农民真正进入城镇，应尽早实现公共资源分配的公平化和公共服务的均等化。在户籍制度改革的基础上，教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的改革要协同推进。逐步出台农民工权益保障、农民工福利、农民工城市融入的相关制度，逐步弱化户籍的身份地位界定功能，适应我国未来城镇化的发展趋势和速度。在就业、教育、住房、医疗、养老等基本公共服务上，城里人和农村人都享有同等的权利，实现政府公共产品和公共服务的均等化。只有拆除“制度排挤农民”的藩篱，疏通阻止农民进城的制度通道，才能让城乡居民平等享受社会发展成果，以此促进社会的公平正义。

2.统筹兼顾，全面推进城乡发展一体化

发达国家的城镇化表明，城市化推进速度必须与工业化进程相适应，与发展水平和经济实力相匹配，充分考虑城市现有资源的负荷和人口承载力。相对于农民工的住房及公共服务，就业是更为现实的问题。拉美城市二元结构表明，进城农民如果没有就业，就会从农村贫困人口变为城市贫困人口。也就是说，要防止产生大量的城市贫困人口，关键是为进城农民创造更多的就业机会。随着工业化和城市化的逐步推进，农民减少是必然趋势。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策。各级政府应加大财政投入，调动各方力量，加强对农民工的就业服务和培训，提高其职业技能和就业竞争力。进一步清理就业的歧视性规定，保障城乡劳动者平等就业权利，使农民工能够稳定就业、充分就业、体面就业。完善农村社会保障体系，必须坚持统筹城乡发展的要求，坚持城乡一体化的政策导向，按照城乡社会保障项目基本一致、资金管理原则基本一致，规定互相衔接、政策法规基本一致的要求，加快建立健全农村社会养老保险、医疗保险、社会救助、社会福利制度，逐步实现城乡社会保障的接轨，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。逐步改变二元经济结构下城乡保障制度差别过大、城乡劳动者的境遇很不平等的状况。“人的城镇化”应当是职业、工作生活空间、生活方式、社会支持网络、社会认同同步城镇化的过程。要真正解决城市中的户籍居民与外来人口问题，建设具有开放包容和平等关怀的现代城市，就必须全面推进城乡一体化进程。既统筹兼顾当地城乡居民权益，又统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，逐步实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、权利平等和机会平等，既要使城市户籍居民共享城市发展成果，也要使外来人口共享社会发展的成果。

3.实现公共服务均等化，促进包容共享

城市属于每一个市民，它需要每一个市民的共建共享。破解城市二元结构难题，让全体市民享受到现代城市的发达、便利，生活得更好、更舒心，更是城市发展根本目标之所在。社会公平是城市发展的终极目标，而推进公共服务均等化意味着进城农民工能够享受市民同等待遇。一般地说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。为避免陷入“拉美陷阱”，必须尊重农民工的利益诉求，完善城市基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，保障外来人口与本地居民均等享有基本公共服务。对于农业转移人口的市民化，说到底，它还是一个公共服务的差别待遇问题，对于医疗、养老、教育、住房，这些大家都称之为公共服务或基本公共服务。美国普林斯顿大学教授埃里克・马金斯说：“农村人口进了城，尤其要保证他们拥有与城市人口均等的发展机会和教育机会。”对外来工而言，比户籍的改变更为重要的是，能享受户口所包含的城市居民的公共服务，如子女免费上学、就医、房屋居住、社会保障等方面的政策。当前解决中国城市二元结构问题，最基本的便是住房、医疗、教育等民生问题。同时，还要为城市内部的贫困人口提供最基本的生活条件。社会只有真正重视城市最底层人群的生活状况并能公平地分配财富时，城市的发展才能建立在公平、公正的基础之上。真正实现公共服务均等化，促进包容共享，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

参考文献：

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