关于计划生育执法难的调研对策

随着计划生育“一法五规”的相继出台，我市计生系统的技术服务、行政执法水平明显改进，广大群，！众对计划生育政策的知晓率不断提高，逐步进入依法管理的新阶段。但随着社会形势的不断变化，目前的行政执法工作出现了很多新的问题和难点。为了尽快解决这些问题，我们以进村入户发放调查问卷、走访群众、召集各级计生干部进行座谈等方式组织对全市七县区的计划生育行政执法情况进行了深入调研，比较客观的了解了基层计划生育行政执法的基本情况。

一、我市计划生育行政执法工作现状:

1、制度健全、责任明确，确保计划生育行政执法工作规范化、制度化。为了进一步明确责任，市、县（区）各级计生部门根据各自实际，制定出台了行政执法责任制、责任追究制、政务公开制度、评议考核制度、公示制度以及监督制度等一系列工作制度并上墙公示。对计生执法案件从执法主体、执法程序及执法文书等方面都进行了具体、明确规范。通过各项制度的建立健全，进一步明确了相关责任，规范了计划生育干部的行政执法行为。全市基本形成了“行政公示、服务承诺、政务公开、责任明确、过错追究、监督到位”的计划生育依法管理工作机制。

2、全面推行政务公开，广泛接受社会监督。市、县（区）计生部门在报刊、广播、电视及网络上设置计生工作专栏对相关政策法规及重要信息及时予以公开，乡（镇）计生办及村级利用计划生育政务公开栏，对计划生育各项政策、制度、办事程序，具体到生育指标审批情况、奖励优惠对象情况、违法生育对象处罚情况都及时予以公开公示，送政策、送服务到群众家门口，直接接受监督。同时，积极完善了群众对计划生育工作的监督制约机制，设立了接待室、服务窗口、热线电话等，广泛听取群众意见，虚心接受投诉和监督。

3、计划生育便民维权活动收效良好。各县区在各自工作基础上各具特色开展了计划生育便民维权活动。商州区、乡两级建立了计划生育便民服务办公室，采取电话咨询、工作人员集中办公的方式，针对不同的服务项目，办公室具体设置了政策咨询、生育证办理、流动人口婚育证明办理、技术服务、投诉受理等服务台，推行“一站式”服务模式，让群众只进一个门，就能把需要办理的事务全部办完。柞水县、乡两级设立了便民维权投诉、咨询和有奖举报电话，制作了举报箱，设立有接待室，建立了首问责任制，实行承诺服务，千方百计维护育龄群众的合法权益。其他各县也结合工作实际，多种形式开展了此项活动，如向群众发放便民维权、优质服务卡，向群众宣传便民维权的内容、办事程序及主办单位人员、联系电话和投诉电话等，做到群众办事随叫随到，不让群众跑回头路。

4、城镇违法生育专项治理行动震慑效果明显。为了深入贯彻中央《决定》精神，维护正常生育秩序，进一步稳定低生育水平，按照中、省统一安排，在市委、市政府的高度重视下，我市从20__年8月至20__年9份在全市开展了城镇违法生育专项治理行动。在市人口和计划生育领导小组的领导下，各县（区）通过认真摸底排查对20__年以来党政机关、社会团体、事业单位、国有集体企业和其他单位的党员、干部、职工及其他城镇居民的违法生育情况进行清理清查、主任登记、建立档案。据统计，此次活动全市共清理出城镇违法生育130起，处理126起，其中党员干部16起，行政处罚12人，共征收社会抚养费128.5万元。

二、我市计划生育行政执法工作中存在的问题及分析：

（一）个别地方领导认识不到位，重视程度不高。计划生育工作作为基本国策一直受到各级党委、政府的高度重视，但个别地方领导只注重计划生育质量指标的提高，没有认识到依法行政的重要性,对于新时期、新阶段计划生育工作形势的变化认识不到位，没有在工作思路上与时俱进，工作方式和方法仍然停留在过去依靠行政强制手段推行计划生育的阶段，没有站在落实以人为本的、构建和谐社会、推进民主法制建设的战略高度看待计划生育工作，仍然残留“法外特权”思想，认为只要能完成人口质量指标，违点法也不要紧。对于依法行政工作缺乏具体要求和正确引导，一定程度上纵容了基层在工作方式上出现的违法行为。

（二）立法与实际工作存在脱节现象，具体执行难度较大。一是现行《陕西省人口与计划生育条例》还不完善，对一些违法行为没有明确的制约措施，如《省条例》第二十六条规定：“已生育一个子女未经批 准怀孕的，应当及时采取补救措施。”但在法律责任中并未规定相应的处理措施，给实际工作造成了很大困难，计划外怀孕的群众在计生干部反复思想工作无效的情况下，一些地方为保证人口计划地完成，对其强制采取补救措施，造成了执法过程中的侵权行为。还有很多具体问题，例如非婚生育的法律责任问题、再婚夫妇的计划生育问题、独生子女身份在各种特殊情况下的具体认定等，没有配套解释，省人大也未针对这些具体问题在全省统一口径。由于各地执法人员对政策的理解差异难免会造成实际执行上的不平衡。二是与上位法以及其他法律规定有相互冲突的现象，如《省条例》在法律责任一章中规定了“计划外生育的人员不得录用为国家机关、社会团体、事业组织工作人员。”这一规定显然与《民法通则》中关于公民权利的规定相冲突。另外第三十九条“独生子女父母从机关、事业单位退休的，加发百分之五的退休金，加发后的退休金合计不超过本人原标准工资；从企业退休的，应当提高基本养老金的标准，具体办法由省人民政府另行规定。”执行时间是20__年9月29日。而陕西省劳动和社会保障厅20__年下发的《关于基础养老金计发有关问题的通知》（陕劳社发[20__]89号）

文件中“提高5％基础养老金的人员范围是：20__年1月1日以后办理退休手续符合《陕西省人口与计划生育条例》规定的独生子女父母。”两个规定在执行时间上存在冲突，增加了操作难度。类似这些在立法方面造成的漏洞给计划生育依法行政工作带来诸多困难。

(三)基层计生执法队伍不稳定、干部素质参差不齐，执法水平亟待提高。据统计，目前全市共有计生执法人员465人，全部取得了行政执法资格证书，主要存在的问题是：一是基层计生干部普遍学历较低、流动较快，对于计划生育政策法规不是很熟悉，执法能力和水平有限。其中很大一部分因素是目前基层计划生育工作任务繁重、压力较大，加之计生干部岗位津贴取消，酬劳微薄、工作辛苦，岗位吸引力越来越小，工作人员流失严重。调入人员流动较快，适应岗位时间较短，缺乏工作经验，业务水平有限。二是执法过程中存在违法违规操作现象。此次调研，从翻阅的案卷来看，主要问题在于案卷资料缺失，程序不到位，未严格按照法律规定进行立案、调查、取证、处理、送达、公示。另外在执法主体资格、执法人员人数以及征收社会抚养费票据、处罚依据的援用等方面都存在违法违规现象。如个别乡镇以计生办名义向计划外生育户下达社会抚养费征收决定书，还有执法人员无执法资格证进行执法、出具当场处罚票据征收社会抚养费，还有将征收社会抚养费和行政处罚概念混淆、政策适用错误等。更有甚者，执法中存在扣押、损坏群众财物、收取押金、乱罚款等现象，严重侵犯了群众的合法权益。三是自由裁量权的滥用。由于《省条例》在法律责任中预留了处罚弹性，将自由裁量权下放给地方，有利于各地根据实际情况具体操作，但同时也存在诸多隐患。个别干部将自由裁量权的设定看作是权情交易、权钱交易的筹码，滥用手中的权利，不按规定征收社会抚养费、随意减少或提高征收标准，以追求罚款为目的放水养鱼，严重影响了计划生育法律的严肃性。

（四）计划生育政策宣传仍然存在死角死面。一是部分群众对计划生育相关政策规定仍然一知半解甚至知之甚少。从历年情况来看,咨询各种法规政策的群众在总量中占相当大的比例，仅08年一年全市咨询类案件达478件，占总量的52%，主要涉及生育政策、处罚政策、奖励优惠政策等方面内容。尽管现行《省条例》已经执行了七年之久，各级计生部门也利用多种载体和形式开展了宣传活动，但仍有很多群众对这些和自己切身利益相关的政策还不清楚、不了解，甚至存在误解。我们经常接到群众电话咨询现行生育政策是否调整，听说第一胎生育男孩的，可以再生育一个女孩。这就反映出群众对生育政策的知晓率很低，同时也说明我们的政策宣传工作不够细致深入。二是自觉实行计划生育的观念尚未深入人心。一方面因素是由于农村养老保障体制不完善，群众生育愿望与国家现行生育政策之间仍然存在很大差距，对于政策的稳定性存在怀疑，对将来能否实现政府养老持观望态度，部分群众仍然坚守

“养儿防老”的传统观念。另一方面是经济因素制约导致计划生育利益导向效果不明显。商洛是贫困地区，财力有限，没有能力在国家优惠政策的基础上出台更多的奖励政策，现有政策存在很大局限，奖励标准偏低，落实难以到位，对育龄群众来说不能从根本上解决他们面临的生活和养老问题，吸引力不大，不足以影响群众生育观念和生育行为的转变。加之农村实行的“两免一补”等多项普惠政策的冲击，实行计划生育的家庭优越感无法凸现出来,部分群众宁愿超生后支付社会抚养费而放弃优惠政策，想方设法躲生、抢生，在一定程度上扰乱了正常的生育秩序。

（五）社会抚养费征收困难。社会抚养费征收难问题是计划生育行政执法工作中的一个较为突出的难题，据调研数据显示，全市20__年度的社会抚养费平均征收率为78.97%,个别县仅为63.82%。造成这个问题的因素比较复杂。一是征收对象综合情况较差，征收难以到位。从对社会抚养费征收的调研中发现，计划外生育的对象户大多是受教育程度较低、家庭经济状况较差的群众，其中很大一部分属于流动人口，这类群众基本上不具备按时、足额缴纳社会抚养费的物质条件，请求法院强制执行的实际意义也不大。二是执法手段单一，质量难以保障。计划生育部门在执法过程中只能在法律允许的范围内进行工作，实际工作会遇到很多问题，如调查取证，由于权限有限，许多重要证据像流动人口户籍地或居住地的相关生育情况证明材料、农村非住院分娩孩子的出生证明、个体经营户本人的收入证明以及群众举报的超生子女的私人照片等资料无法直接掌握，不能强制调取更不能擅自拍照，只能依靠对象户本人提供，造成了工作上的被动局面，也影响了取证质量。

（六）各方配合不到位。一是区域合作不到位，计划生育政策具有一定的区域性，各地计生政策也不尽相同。据调查，在计划外生育对象中，有相当一部分是流动人员躲生，由于户籍地和居住地的政策差异以及沟通配合方面的不到位，居住地的计生部门很难掌握这些人的真实生育状况，给躲生人员留下可乘之机。二是部门间协作不够。前些年，我们一个县区计生部门查处了十件干部职工违法生育案件，并提出了具体的处理意见，但在具体执行处理结果的过程中各部门配合不力，责任难以落实，导致群众举报不断，反响极为恶劣，经市委主要领导批示协调才逐一执行。另外对于党员、干部、职工违法生育的案件，在计生部门调查结束送交组织、 人事部门处理时，这些相关部门仍然要重新进行调查，造成多头取证、重复调查，既浪费资源又容易造成证据分散、混乱。

三、对策及建议：

（一）加强领导，转变思想认识。各级领导干部要站在落实以人为本的、构建和谐社会、推进民主法制建设的战略高度上重新认识人口和计划生育依法行政工作面临的新形势和新问题。树立

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的计划生育行政执法理念，切实以人为本、规范执法程序和执法行为。

（二）深入细致搞好计划生育宣传教育工作。在现有宣传方式和宣传载体的基础上，各地大胆创新，不断加大宣传力度，在细致深入上下功夫。增加宣传品种类，让群众生活中随处可见计划生育部门的宣传资料；在社区、村级举办育龄群众计划生育法律法规培训班，定期宣讲有关生育政策、处罚政策，面对面接受群众咨询；实行领导干部包村包户制度或计划生育户与育龄群众结对子的方式，一对一的开展长期的宣传教育工作。总之，要从生产、生活各方面关注、关心群众，使广大群众能够真正理解政策、熟悉政策、自觉执行政策，为计生工作顺利开展奠定良好的社会基础。

（三）不断加大奖罚兑现力度。全面落实法律法规规定的各项奖励优惠政策，对计划生育困难家庭开展救助，建立有效的养老保障机制，使计划生育家庭真正实现在政治上有地位、经济上得实惠、生活上有保障，通过利益驱动引导群众自觉遵守计划生育政策。另一方面要加大对违法生育行为的处罚力度，对拒不缴纳社会抚养费的坚决申请法院强制执行。奖罚分明，奖要足以让群众心动，罚足以让群众畏惧。

（四）提高执法人员素质,规范行政执法行为。一是建立计生干部学法用法制度，开展经常性的法律知识培训、思想政治教育、廉政教育和职业道德教育，不断提高计生执法队伍的依法行政能力和行政执法水平。二是充实基层计生执法力量。在各乡镇、社区、村级公开招聘计划生育协管员，从计划生育户或返乡农民工中挑选有文化、素质高、能力强的人员作为基层计划生育协管员，协助计生干部搞好宣传、管理、服务和监督工作，每月支付定额报酬。既起到了正面引导和宣传的作用，也解决了一部分剩余劳动力的就业问题，更重要的是充实了基层计划生育队伍的力量，使我们的工作有更多的人来参与。三是进一步规范执法行为。基层计生部门和计生干部在行政执法过程中必须严格遵守法律法规的相关规定，不得、违规操作。四是强化监督。对行政执法人员的执法行为进行全面监督，建立司法、行政、社会等各个层面的监督机制。严格责任追究制度，执法人员在执法过程中有违法违规操作行为的，一经查实严肃处理。

（五）通力协作，搞好配合。一方面要加强区域间沟通、协作，通过信息平台以及周边地区协作等方式加大对流动人口计划生育管理力度，在工作上形成“一盘棋”的良好局面。建议在计划生育领导小组领导下成立计划生育联合执法工作队，具体由计生、公安、法院、工商、教育、城建、卫生、药监、人事、组织、纪检等相关部门组成。相关重大案件的查处必须由计划生育联合执法工作队的相关部门抽调人员组织共同进行调查，例如牵扯到党员、干部违法生育的案件，计生、人事、组织、纪检等部门必须抽调人员参加；牵扯到“两非”案件的，计生、公安、卫生、药检、工商等部门必须抽调人员参加；牵扯到强制执行的，由计生部门和法院共同参加。各部门联合执法能够有效形成合力，从调查取证到处理落实，坚决打击违法生育行为，维护正常生育秩序。

（六）畅通渠道，完善社会监督。重视初信初访，努力将矛盾和纠纷化解在基层，化解在萌芽状态；计生部门要变群众上访为干部下访，定期主动深入基层了解群众生产、生活中面临的困难和问题，尽量协调各方予以解决；慎重解决老户问题，对于反映的政策内的的合理诉求，尽快予以解决，政策外的要做好相应的解释工作，对于无理缠访的，果断采取措施。计生部门定期邀请人大、政协的相关人员对我们的工作进行监督、评议，提出改进意见，促进工作良性开展。