谈公路监管体制设置的方法

高速公路管理体制是指高速公路管理机构设置及管理权限划分的制度。管理体制的问题,在高速公路出现后,日益突出。公路管理体制的调整和改革,是公路事业发展的必然趋势。高速公路管理体制应该注意调整机构,完善管理职能,使其管理体制不断适应外部条件变化,以便始终保持高速公路管理的高效能,并最大限度地满通安全、畅通、舒适以及其它营运方面的需求作为自己服务的宗旨。经过探索与实践,建立一套适合我国国情的高速公路管理体制,是今后相当一段时间内公路管理部门的任务。

一、高速公路管理体制现状

高速公路必须依靠科学技术提高管理水平。要达到快速、高效、保证质量,必须借助先进设备,推广高科技,利用现代通讯监控设施,实施系统管理,采用计算机处理手段,收集车辆运行、道路状况等方面的数据,提高管理工作的实效性。近年来,我国各省、市依据自己的实际情况,在高速公路机构建设上进行了大胆的探索与改革,尝试了多种管理方式,在管理机构的设置上积累了很多宝贵的经验,对我国高速公路运营管理起到了积极的推动作用。但不可否认高速公路的运营管理在我国毕竟只有几年的时间,管理体制与管理机构尚处在摸索阶段,至今未能实现一种较为理想的管理体制及管理模式,这是高速公路运营管理的一个必然过程。经过几年的探索和各地的实践,我国目前已形成的统一领导、集中管理、分工负责的高速公路管理机构配置,一般有如下两种模式:

(一)高速公路的建管养一体化模式高速公路的建设、养护与管理是高速公路管理工作的有机组成部分,这三者互相联系、互相促进,关系是辩证的。而实行建、管、养三位一体的高速公路管理模式,能够有效地处理好高速公路建设、养护及管理间的辩证关系,树立这三者并重的思想,真正做到一手抓高速公路的建设,一手抓高速公路养护与管理,有利于高速公路系统总体效益的发挥。如河北省交通厅道路开发中心和津京塘高速公路联合公司即属于这样一种高速公路管理模式。这种高速公路的管理体制,虽在总体管理上有一定的优越性,但是,随着高速公路在我国的不断发展,各地区的高速公路也将越修越多,有时这种管理体制也会有新的矛盾。由于采用一条高速公路设立一个管理机构,将导致多家高速公路管理机构并存的局面,由此造成每条高速公路管理政策难以统一,各管理机构间难以协调,最终妨碍高速公路系统的总体规划以及建设效益的发挥。

(二)高速公路的建、养、管分开模式高速公路的另一种管理模式是将高速公路的建设与养护、管理分开。即高速公路由建设单位负责修建,建成后,建立专门运营管理机构,负责道路的路政、养护维修及收费等管理工作,形成一个省或直辖市,不论有几条高速公路都应在同一个高速公路管理机构下统一管理,所管理的各条高速公路可分别设立专业化的路政、养护维修队伍。从管理意义上讲,这种管理体制有利于高速公路的专业化管理,有利于管理机构的高效与精干,更有利于高速公路的总体规划及总体效益的发挥。如北京市的高速公路管理是在北京公路局下设统一的高速公路管理机构,负责全北京地区高速公路的收费、日常养护、监控管理、路政管理、及各种服务管理工作。这种管理模式比较主动灵活,便于指挥调度,但这种模式的人员组成庞杂,素质水平不一,又因养护维修的工作量大,造成管理工作具有一定的难度,一旦出现问题容易造成管理失控和扯皮现象,会直接影响高速公路的实际养护施工质量。

二、高速公路管理体制设置方案

(一)设置原则①是促进经济和社会发展的原则,这是机构设置是否合理和科学的标准之一。②是精简的原则。现代管理,更严格地要求用最少的人办最多的最好的事。③是分工明确并紧密配合的原则。为了完成管理机构的总目标,就需在整体规划下明确分工,但现代高效率的管理不仅需要分工,还需要有强有力的组织、协调和综合。④依法设置原则。即依照法定程序进行设置。由有权设置、通过、变更和撤销的机关,在其职权范围内设置,通过变更的撤销。否则就是不合法的,因而也是无效的。自第一条高速公路问世以来,已经过了半个多世纪,美国、西欧、日本等高速公路发达的国家已经有了比较完善的管理体制,在形式上也是相对稳定的。这种相对稳定的形式是从高速公路初建直到全盛时期而演变过来的,这个初建到全盛的时期,大约都经过了二十年的时间,使管理体制不断地完善。高速公路管理机制必须建立在高起点上,彻底解放生产力、发挥高速公路的效益。同时要考虑高速公路的特殊功能和效率,也要参考国外高速公路管理经验,掌握高速管理体制是自身发展的规律,从而建立起我国独立的有别于外国的高速公路管理体制。

(二)基本设置方案第一方案,国家投资兴建不收通行费的高速公路管理体制。其机构设置:(1)中央设高速公路管理局,主要职责:制定高速公路发展规划,制定有关高速公路的政策和法规;制定高速公路的技术标准和规范;合理分配和使用高速公路建设和管理资金;工程管理;信息统计汇总并及时反馈等。高速公路管理局实行宏观控制和指导全国高速公路的建设和管理。(2)地方政府对于国家投资兴建的各条高速公路,主要负责建设维护管理,主要职责是:监督执行上级部门颁布的各项政策和法规;对工程投标单位的资格审查;鉴定工程发包合同;建成交付使用后,监督检查维修管理业务的执行情况。建设、维修、管理资金的计划和使用。协同公安部门搞好路政和监督管理。设置交通监督中心。(3)设“××高速公路管理机构”,在线路上设若干养护段和交通安全监控站。设中央和地方政府两级管理体制,有利于现代化管理,信息反馈较快,可以避免不必要的横向干扰。尤其是对高速公路这种耗资巨大的现代化交通设施,采用这种领导方式有利于提高效率,以避免与地方在局部利益问题上发生扯皮现象。因属公共设施,经济效益体现在千家万户,社会效益也十分显着。如果收取通行费,会抑制高速公路对车辆的吸引,尤其像我国这样一个商品经济不十分发达的国家 ,人们对时间产生的效益并不重视,而使运输费用最省倒是人们十分关注的。采用这种模式要完全由中央投资建设高速公路,根据历年国家对公路建设的投资来看,仅占基本建设总投资的1.5%左右,资金来源比较困难。第二方案,建设资金由国家补助,地方筹资兴建的收通行费的高速公路,其机构设置:(1)国家交通管理部门行使宏观控制和业务指导。主要是:审批各地区高速公路发展规划;颁发有关高速公路的法规、政策和技术规程等;合理分配国家用于高速公路补助资金。(2)高速公路筹资建设和使用管理在地方。机构组建形式有两种:一是维持我国目前公路建设管理体制,即在地方交通管理部门下设高速公路建设和使用管理机构,收取的通行费统收统支。例如辽宁省沈大公路,是由交通厅的工程单位建设,建成交付使用后,由交通厅派驻的沈大公路管理处管理。二是组建具有企业性质的高速公路筹资建设经营管理的特许公司。例如广东省的广佛高速公路就由省公路建设公司建设和经营管理。收取的通行费用来偿还建设费用和支付管理费。他们的主要职责:负责向上级部门申报本地区高速公路发展规划和建设项目,筹集本地区高速公路建设资金;制定高速公路的收费标准;合理分配管理高速公路建设和管理费用,对工程承包单位的资格审查,组织管理工程的招标,发包和鉴定有关合同,管理工程材料和工程设备,监督执行高速公路的养护、交通安全监控和收费等有关事宜,由公路部门配合搞好路政和监理管理。(3)设××高速公路管理机构,根据线路的具体情况,设若干养护段,交通安全监控站和收费站三个系统。机构设置(图略)采取这种管理体制,主要管理权限在地方,可以充分发挥地方的积极性,有利于中央主管部门抓宏观管理,地方可以根据本地区的实际情况决定采用建设和管理形式,体现了简政放权的精神。有利于在地方管理范围内的高速公路建设和管理。但跨地区的高速公路建设筹资,所得效益利益分配的调整工作较难。第三方案,国家组建具有法人资格的高速公路开发特许公司,由公司筹资兴建和经营管理的收费高速公路管理体制。筹资办法有国家补助投资、优惠贷款,在国内外发放债券和制定特许的优惠扶持政策。其机构设置和主要职责范围:(1)国家交通运输主管部门对“公司”行使宏观控制,业务指导,高速公路规划和建设项目的终审,颁布有关高速公司管理法规、法令和政策,任命“公司”的主要领导者。(2)高速公路开发公司,属于国家经营企业,负责全国的高速公路规划、建设、经营和管理,其主要职责是:制定报审全国高速公路发展规划,编制报审高速公路建设项目,筹集、管理并合理分配使用高速公路资金,制定报审高速公路技术标准和法规,对承包工程单位的资格审查,负责工程的招标和发包,确定经营高速公路的方针和目标的实施细则,以及处理有关高速公路涉外事务等。(3)设“××高速公路经营管理公司”,隶属于高速公路开发公司。根据管理线路具体情况,下设若干养护段、交通安全监控站和收费站,并会同公安部门搞好路政和监理。机构设置(图略)这种模式能充分实行政企职责分开,有利于实行股分制经济,可在国内外通过入股、发放债券等方式筹集高速公路建设资金,有利于推行现代化的科学管理手段,全国性的高速公路开发公司可在全国范围合理使用所筹集到的资金。总之,公司的形式在我国的公路建设中是一种崭新的形式,它能顺应当前经济体制改革的形势,是一定会有生命力的。但建设和管理过于集中,不易充分发挥地方的积极性。在三个方案中有两种组建机制。一是实体组建机制,即高速公路的建设和运营管理全部由组建的实体来完成;二是管理组建机制,即只由管理人员组成的管理体制,除交通安全控制和收费由体制机制完成外,其它能发包的都采用发包的办法完成。根据我国处于政治经济体制全面改革的新时期,百业方兴,科学技术将得到空前普及和发展,科研、设计及工程单位的业务将打破行业界限而面向全社会,高速公路的具体业务主要采用招标发包的形式,这样可以由专业人员组成管理机制,机构可大大精简、管理经费减少。设计施工等可在全国或地区范围内招标,日常养护可以在沿线乡镇招标,择优发包。

(三)三种管理体制设置方案比较由于资金的来源不同,从而使管理体制的设置带有一定的必然性,诚然,这种所谓的必然性也是国外高速公路管理积累了大量的经验而演变过来的。因此,管理方式因建设资金来源的不同而异这样其管理模式也就相对固定了。近些年开始兴建高速公路的国家如:菲律宾、韩国、马来西亚、泰国等,在管理体制设置上仍未跳出前述三种模式。结合我国的具体情况所设想的三种模式,并非每种模式都绝对理想,而各自有本身的特点和固有的弊病,彼此之间相互比较,见下表。现阶段完全靠国家投资建设高速公路可能性是极小的,像京津塘这样比较有战略意义高速公路建设资金也是由国家出面贷款,两市一省还款。并且收取通行费的原则已确定,更何况其它的拟建高速公路也就更没有完全依靠国家投资的可能性。所以这一方案现阶段是不能采纳的。目前我国正在兴建的高速公路的资金来源有的是省里集资,国家补助一些,有些是完全省里集资,有的与外商合资,并且都已确定收取通行费。也是第二设置方案。在我国组建高速公路开发公司需要有个过程,即经济和社会发展的过程,像高速公路是经济和社会发展的必然产物一样,高速公路开发公司也会在高速公路的兴建过程中诞生,因此高速公路开发公司的形式是今后的发展方向。我国幅员辽阔,资源、人口、生产力布局、科学、经济、社会发展极不平衡,对运输力需求有先有后,高速公路只在局部地区建设,因此,在高速公路初创时期推荐第二方案。在高速公路筹集资金建设经营管理过程中,总结经验,待高速公路发展和连网时期,条件成熟可以过渡到第三方案。