非收费公路养护资金筹集渠道探析

摘要： 非收费公路是服务社会、服务大众的重要载体，其养护资金不足是公路建养领域亟待解决的问题。要有效解决养护资金不足问题，必须立足于对非收费公路基本发展情况和养护资金筹集存在问题的准确把握，可通过有效利用财政专项资金、鼓励民营企业和个人投资、充分利用现代养护技术降低养护成本、加强养护资金使用监管等等来解决。在新的形势下，应积极探索新思路、新办法，努力解决养护资金不足的问题。

Abstract: Non-toll roads is an important carrier to serve the community and to serve the public. Lack of maintenance funds of non-toll roads is a problem to be solved in the field of road construction and support. To effectively solve the problem of inadequate maintenance funds, must be based on non-toll road development and accurately holding the problems of funding. Through the effective use of special funds, to encourage investment in private enterprises and individuals, full use of modern conservation technology to reduce maintenance costs, to address the regulatory capital of maintenance funds, etc. In the new situation, should actively explore new ideas, new ways to solve the problem of insufficient maintenance funds.

关键词： 非收费公路；养护资金；筹集渠道

Key words: non-toll roads；maintenance fund；raising channels

中图分类号：U418 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）11-0064-02

0 引言

改革开放以来，公路交通运输事业取得了举世瞩目的成就，公路养护管理发挥了重要作用，但资金短缺是影响公路（特别是非收费公路）养护有序发展的重要因素，尤其在2009年1月1日国务院正式实施成品油价格和税费改革，使得我国非收费公路养护资金严重不足的问题日益突显。在新的形势下，应积极探索新思路、新办法，努力解决养护资金不足的问题以促进非收费公路养护管理的健康发展。

1 我国非收费公路的发展现状

所谓“非收费公路”是指不属于政府还贷性收费、经营性收费的免收通行费的公益性公路，从技术等级上讲，主要是二级以下公路（包括二级），也有少量的一级公路；从管理体制上讲，一般为国省道干线公路和农村公路。自2009年1月1日国家正式实施成品油价格和税费改革，政府还贷二级公路收费将逐步取消。今后，除高速公路、一级公路以及经营性收费公路外，绝大多数的国道、省道干线公路、农村公路将成为非收费公路。

根据交通运输部《2010年公路水路交通运输行业发展统计公报》公布，至2010年底，全国公路总里程达400.82万公里，比上年末增加14.74万公里。其中，高速公路7.41万公里，一级公路6.44万公里，二级公路30.87万公里，三级公路38.80万公里，四级公路246.95万公里，等外公路70.35万公里。从以上数据可以看出，非收费公路里程约占公路总里程的96%，在公路总体规模中占了绝大多数。

非收费公路主要解决通达的问题，其养护以政府财政资金为主。交通运输部部长李盛霖在2011年全国养护管理工作会上的讲话中指出，2010年全国普通公路养护管理实际投入约2000亿元，而实际需求大约在3000亿元，缺口近1000亿元，初步估算，“十二五”期间公路养护管理资金需求规模年均将超过3000亿元。非收费公路养护资金短缺是阻碍非收费公路健康发展的重要因素，应积极采取措施解决资金不足问题，以促进公路的可持续发展。

2 非收费公路养护资金筹集存在问题分析

随着路网规模扩大、流量增加、养护机械化程度提高、人工和材料价格上涨、应急救援及公路抢通保通任务日益繁重，公路养护管理资金需求迅速增长，但是当前非收费公路养护资金的筹集远远满足不了实际需求。

2.1 投资主体单一 普通干线公路和农村公路是为社会生产、居民日常生活和出行等运输服务提供最基本条件的基础设施，本质上属于政府公共服务范畴。非收费公路的养护资金筹集主体一般为政府，主要来源于成品油消费税收入中转移支付的专项资金，这与收费公路不同，非收费公路的养护有很大的社会效益，但对投资人来说，不具备盈利能力和偿债能力。从“经济人”的逐利性考虑，社会民间企业、商业银行等对其投资意愿薄弱。

2.2 政府资金分配不合理 政府资金投入主要包括：①财政专项资金，如长期建设国债资金、车辆购置税资金、成品油消费税专项资金等；②纳入地方财政预算管理的资金，包括政府性基金和行政事业性收费；③纳入财政专户管理的预算外资金，如车辆通行费。看起来名目不少，而实际上用于非收费公路养护的资金主要是成品油消费税专项资金，除此以外的政府资金投入很少。当前，国家每年在成品油消费税收入中安排260亿元专项资金，一方面支持各地取消收费的政府还贷二级公路的债务偿还，另一方面用于普通公路的养护管理和建设，这笔专项资金将优先向西部地区倾斜。但国家投入的这些资金与非收费公路养护所需资金还有较大差距。

2.3 资金到位率比较低 改革开放以来，中国公路得到了空前的发展，但是在公路领域“重建设、轻养护”这一思想普遍存在，严重影响了公路的健康发展。对非收费公路的养护，国家投入的资金有限，有时又受当地经济条件的制约，导致养护资金被公路建设挤占，甚至被当地政府挪作它用。这些现象都造成养护资金到位率不高，严重影响非收费公路的有效养护。

3 非收费公路养护资金筹集措施与建议

为使非收费公路更有效地服务于社会、服务于大众，多方面、多渠道筹集养护资金，加强非收费公路的养护管理，是当前非常重要的一项工作。

3.1 有效利用财政专项资金 税费改革之后，非收费公路的养护资金主要来源于政府财政，燃油税收入由中央财政通过转移支付分配给地方，以公共财政保障公路建设和养护，中央和各级地方政府应不断加大非收费公路养护资金投入份额，充分发挥政府在公路养护中的作用，承担应有的公共财政义务。

另外，对于财政专项资金的使用应主要注意以下几个方面：第一，应注重非收费公路日常预防性养护投入，对公路养护应加强预防性养护，及早发现公路病害，避免进一步扩大蔓延，充分利用有限资金。第二，应注重大中型维修、养护工程投入，在专项资金极其有限的情况下，政府投资功能设计应重在公益性、基础性，追求的社会效果应该是“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。第三，财政专项资金的区域性分配应合理。财政专项资金在区域分配上应综合考量多个指标，如各地区的人均GDP值、地方政府财政收入、非收费公路的里程数量、人口数量、交通量等，制定适宜的分配方案。

3.2 鼓励民营企业和个人投资 非收费公路具有较强的社会公益性，点多、线长、面广、养护资金缺口大，可把民间资金引入非收费公路养护。“谁投资，谁收益”，为了保证投资者获得良好的回报，必需给予适当的优惠政策的扶持。如地方税收优惠，对投资养护普通干线公路或农村公路的企业，根据实际情况，经营期内实行不同的所得税、营业税等税收优惠政策，从优从宽征收地方税，让投资者有利可图；或者政府可以采取“以地换路”，在公路两侧适当的地方划出一块土地允许投资者进行综合开发，让其经营房地产、加油站、餐饮业等等。

3.3 充分利用现代养护技术降低养护成本 要想有效解决非收费公路资金短缺问题，降低养护成本也是非常有效的手段，应开源节流并重。要降低养护成本，除了要转变养护理念，由事后养护到全面推行预防性养护，提高养护队伍素质等方面之外，充分利用现代养护技术也是行之有效的好方法。

例如，宁波不仅在全省200多万平方米的国道省道上，在高速公路上也成功应用了纤维封层技术，这一预防性养护技术的应用，不仅使公路的使用寿命延长2年到3年，成本低廉更是其一大优势，纤维封层养护技术每平方米的费用只要20元，只为大中修成本的十分之一。

3.4 加强养护资金使用监管 对于非收费公路，各级政府应落实（2011）22号文件精神，要把燃油税费专项资金中替代原公路养路费部分全额用于普通公路养护管理；中央取消政府还贷二级收费路专项补助资金在债务还清后，也应全额用于普通公路养护和建设发展。政府应建立燃油税交通专项资金的使用监督机制，加强监督检查，确保交通专项资金及时足额拨付，防止挤占、挪用公路养护管理经费的行为。同时，加强养护管理资金使用的绩效考核和审计监督，提高养护管理资金的使用效率，确保有限资金发挥最大效能。

参与文献：

[1]逯亮，颜刚.关于对非收费公路建设管理体制和投融资机制的探讨[J].交通财会，2010（02）：20～25.

[2]交通运输部综合规划司.2010年公路水路交通运输行业发展统计公报[EB/OL].，2011-04-08.

[3]李盛霖.李盛霖在2011年全国养护管理工作会上的讲话[EB/OL].

www.省略/news/2011/605392.php，2011-10-21.

[4]涂露芳.260亿成品油消费税投向非收费公路[N].北京日报，2009-5-6（010）.

[5]秦羽，褚惠强.宁波：引入纤维封层养护技术成功应用于高速公路[EB/OL]. www.省略/news/2011/615471.php，2011-11-19.