实现基本公共服务均等化的供应问题研究

摘要：推进基本公共服务均等化，是我国改革开放30多年后谋求经济与社会协调发展的必然要求，是我国“十二五”规划的目标之一。基本公共服务均等化的前提是地方财力的均等化，但地方财力均等化并不直接带来基本公共服务均等化，还必须建立起有效的基本公共服务供应体制和机制，保障基本公共服务的供应有效率并且高质量。政府提供基本公共服务，不等于政府需要全部由自己来生产这些公共产品，可构建可抉择的公共服务供应机制，实现基本公共服务供应多元参与和动态管理。

关键词：公共产品；基本公共服务均等化；公共服务供应；可抉择供应机制

中图分类号：C916.2　文献标识码：A　文章编号：1004－0544(2012)03－0137－05

一、引言

基本公共服务均等化，已形成共识的定义是，要求政府要为社会成员提供满足其最基本生存权和发展权的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品或公共服务。本质上是政府运用公共权力和公共资源，通过制定公共政策提供一系列公共产品或服务让民众普遍享有的公共管理行为。不同的国家在不同阶段对于基本公共服务的内容的界定是不一样的。在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。我国十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安列为基本公共服务。基本公共服务均等化不是简单的平均化，也不排斥社会成员的自由选择权，同时需保持动态发展。它包含两个基本诉求：一是机会均等，即全体社会成员在享用政府提供的基本公共服务上具有基本均等的机会，也就是说，“人人有份”：二是结果相对均等。即保证全体社会成员无论其个体差异都享有最基本的生活保障、医疗保障和接受基础教育的权利，也就是说，“底线完全平等”。因而，基本公共服务均等化是对人类基本权利的保障，所以是社会进步的要求和标志。实现基本公共服务均等化，是现代国家社会转型发展的重要阶段和标志，现代国家无不把基本公共服务均等化作为追求的目标。从19世纪末期到20世纪70年代末期，西方发达国家为克服自由资本主义的弊端和化解社会矛盾，纷纷强化了政府对社会、经济的干预能力，确立了建立福利社会的发展目标。政府力量开始介入公共经济领域，调节社会财富再分配，建立和完善公共财政体制，从而实现了基本公共服务均等化，使社会发展进入新的阶段。随着我国改革开放事业进一步推进，基本公共服务均等化已提上政府工作的日程。党的十六届六中全会《决定》提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。党的第十七次全国代表大会进一步明确：“要深入贯彻落实科学发展观，加快推进以改善民生为重点的社会建设，要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。2011年“两会”审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对此作出规划：“坚持民生优先，完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。”

基本公共服务均等化的前提是地方政府财力的均等化，但地方财力均等化并不直接带来基本公共服务均等化，因为基本公共服务均等化并不是低水平的平均主义，而是要求建立起一个覆盖全体社会成员，为其生存和发展提供全面、有效的基础性保障的公共服务体系。因此，还必须建立起有效的基本公共服务供应体制和机制。保障基本公共服务的供应有效率并且高质量。基本公共服务供应方面的问题主要包括公共服务的供应主体、供应方式及机制、供应绩效监督及评价等方面的内容。

二、供应主体问题

基本公共服务的有效供应，首先要解决好供应主体问题，即谁提供、谁生产的问题。就可能性而言，政府、市场，甚至“第三部门”都可以提供或生产公共服务(或产品)。美国经济学家保罗・A・萨缪尔森最早区分了“私人产品”(Pfivate goods)和“公共产品”(Public goods)。他认为，公共产品是指每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品的消费的减少。“非竞争性”和“非排他性”是公共产品的两大特征。正因为具有这样特性，公共产品容易诱发消费者“搭便车”的行为，导致市场失灵，市场无法提供或不愿意提供这样的产品。西方公共产品理论研究及实践显示，如果缺乏良好的公共产品供应机制，公共产品领域会面临“公地的悲剧”、“囚徒的困境”、“集体行动的困境”等难题。福利经济学的创始人英国经济学家庇古首创性地在市场经济体制下把社会福利问题与国家干预收入分配问题结合起来。他认为。经济福利随国民收入的大小变化而变化，也因国民收入分配不均程度的降低而增加。根据“效用递减规律”，国民收入总量不减少的情况下，穷人实际收入的增加将增大经济福利。因此，要增加经济福利，不仅要增大国民收入总量，而且必须消除国民收入分配的不均等：国家可以通过税收和福利的制度性安排，让富人的一部分收入转移到穷人手里。福利经济学认为国家在国民收入调节过程中作用应加强，国民收入应呈现均等化趋势，并提出了“福利国家”概念。20世纪，伴随福利经济学等理论的发展，提供公共服务(产品)是市场经济条件下政府的核心职能已成为理论界和各国政府的共识。因此，基本公共服务均等化不仅是对基本人权的保障，是对社会公平性的追求，同时也是对市场失灵的纠正。世界银行在其1997年报告中指出，政府的作用主要包括两个方面：一是提供公共产品，弥补市场失灵、信息不对称的缺陷；二是保护穷人、提供社会保障、进行再分配，以促进社会公平。因而，对基本公共服务的供应，政府必须被确立为供应主体的地位。

在市场经济体制下，从政府服务职能的立场，政府是基本公共服务当然的提供者，本无需赘言。但对于仍需深入进行政治体制改革，实现职能转变的中国政府而言，这仍然是一个需要厘清的问题。一方面，我国改革开放30多年，经济快速增长，经济发展并推动社会急剧转型，开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾：同时，城乡差距、区域差距、贫富差距这“三大差距”也不断呈扩大趋势，社会矛盾和社会问题日益突出，并对经济的可持续发展构成了主要威胁；而2008年爆发的世界金融危机则凸显出中国居民消费严重不足、经济增长模式存在严重弊端和隐忧。这不仅要求尽快转变经济发展方式。以应对生态环境恶化、能源资源短缺以及国际市场需求不确定引发的严峻挑战，也要求尽快进行社会建设，提高社会普遍保障水平，普遍提高社会成员消费水平。协调经济与社会的发展。另一方面，中国改革开放30多年，也是市场化改革不断深化的30年。经济体制经历着从计划主导到市场主导的转变，市场机制也逐步渗透到社会各个领

域。甚至国际公认的基本公共服务领域，如教育和医疗领域，都一度以产业化和商业化为导向进行改革。在这个过程中，相关政治决策奉行的是效率优先，兼顾公平的原则，并在实际的运作中自觉不自觉演变成经济效率至上。市场化改革过程中的效率优先偏向。使公共服务领域的改革出现过度市场化倾向，不仅是供应方式市场化。政府还把本该由政府承担的基本公共服务提供责任推向市场，于是“看病难”、“读书难”与“住房难”一样成为了压迫中国人民的“新三座大山”，而农村的看病和读书则难上加难。基本公共服务非均等的局面进一步加剧。推进基本公共服务均等化也是对中国前一阶段发展导向的纠偏。

政府职能反映着国家的本质及执政党的政治理念。政府的职能及范围是由国家经济体制和政治体制具体决定的。中国经过改革开放，确立了社会主义市场经济体制，社会各领域均发生巨大变化，“全能型政府”、“经济建设型政府”都是与社会主义市场经济体制不相适应的，政府职能必须进行调整和新的定位。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益，推进基本公共服务均等化，就是为了实现人人共享社会发展成果，构建和谐社会。发达国家的经验和我国改革开放的实践都说明，在提供私人物品和私人服务方面。市场机制的作用是不可替代的。但在提供公共物品和公共服务方面，市场机制却存在失灵或局限性，只有通过政府推动基本公共服务均等化的机制来弥补。因此，加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战应该成为中国政府新的使命。基本公共服务均等化也是政府改造转型的关键时机，政府有效推动基本公共服务均等化的过程，就是逐步建成公共服务型政府的过程。毫无疑问，中国实行基本公共服务均等化，必须首先确立政府的基本公共服务供应责任。

三、供应方式及运行机制问题

明确了政府对基本公共服务的供应责任，紧接着的问题就是政府的供应模式问题，即政府以什么样的方式提供基本公共服务以及这种方式如何运行问题。政府全包揽是公共服务传统的供应模式：政府负责提供公共服务，同时政府也要负责雇员并组织生产这些基本公共服务，即政府全部、直接、具体地生产公共服务以满足需要。实践证明，这种大包大揽的供应模式不仅无力承担巨大的投入，而且必短于供应的效率和效益，而实现基本公共服务均等化是一个规模巨大、投入巨大、需长久持续的一项公共服务工程，没有高效率和高质量的供应机制最终必损害基本公共服务均等化所追求的社会公平性和保障性目标的实现。事实上，无论公共服务领域或非公共服务领域，某种商品或服务一旦限于政府垄断的、单一的供给模式，高投入却低产出是其毫无例外的供应结局，已倍受公众诟病。而要摒弃政府包揽的供应模式，区分基本公共服务的提供(Provision)责任和生产(Production)责任是关键所在。

经济学的理论和实践反复验证，市场竞争让商品供应优胜劣汰，有利于产品或服务的供给实现高效和优质。上世纪60年代埃莉诺・奥斯特罗姆提出要区分公共服务的“提供”和“生产”：“提供是指征税和支出决策，决定适当类型的服务及其供给水平，并安排生产和督促生产。生产是指把投入转换成产出，作为提供一项公共服务的政治单位的组织不必一定生产该项服务，一个地方性的提供单位能够组织其自己的生产单位，比如建立一个地方政府的机构，但它也能够从额外的生产者那里购买服务，或者加入其他提供单位所组织的共同服务的安排中去”。这就是说，政府负责提供公共产品，不等于政府需要全部由自己生产这些公共产品。公共服务的提供者并不一定是生产者，这意味着基本公共服务的供应方式是多元、多样的，并且完全可以引入市场化的竞争机制。

上世纪资本主义世界的“经济大萧条”后，奉行凯恩斯主义的西方国家强化了政府干预，推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策。但由此也生成出政府管理的官僚和极权所形成的政府垄断而带来的一系列问题，西方国家面临着政府管理效低率、财政赤字、公众对政府不信任和民权运动高涨等社会现实。20世纪70年代，西方国家掀起了一场以市场化为取向的政府改革运动，政府行政模式由政府垄断管理模式向市场化管理模式转换，社会福利供应开辟了从政府包办到政府购买的新路径。西方国家政府改革运动的实践证明，创建公共产品供应的竞争机制，建立基本公共服务市场化供应形式，极大提高了公共产品质量和供应的效率。基本公共服务市场化供应，即政府负责提供基本公共服务，但具体的服务产品政府可以向私人企业采购，可以与私人企业签订合同出租、台同承包、特许经营等市场方式获得。在这样的供应模式中，政府是作为采购者的角色，重要的是确定某种基本公共服务的数量和质量标准，并监督合同的执行，而供应商则遵照市场原则负责按合同具体生产、供应基本公共服务。西方国家这场以市场化为导向的“新公共管理运动”，不仅缓解了政府的财政压力，并提高了公共服务供应的效率和质量。但也导致了因政府部门之间缺乏合作和协调而造成的“碎片化制度结构”、公共服务市场化后出现的“公共责任空白”以及因“权力寻租”诱导的腐败等问题。20世纪90年代，西方国家再掀起第二轮政府改革运动。这场命名为“新公共服务运动”的改革。致力于将公共部门、私人部门以及社会第三部门协同整合，实现公共服务供应主体的多元化。

基本公共服务均等化的供应一方面必须体现政府追求的公平性和保障性，另一方面又必须具有市场主体那样运作效率，并充分回应民众的需求，才能持续、有效地实现社会保障和社会公平的目标。这实际上要求，基本公共服务均等化的供应必须建立起可抉择供应机制。可抉择供应机制的要义是：没有任何特定机制具有必然的优越性，公共服务供给必须具有可抉择性，根据不同的服务要求选择合适的供给机制，使服务具有层次性和立体性，满足多方参与主体的目标要求。世界银行发展报告曾指出，以下假定并不存在，即在公共、营利性和非营利提供者中，某一类提供者可能会比其他提供者都好。正如“市场失灵”、“政府失灵”，第三部门也会出现“失灵”状态，如西方发达国家一些规模较大的非营利组织主要依赖地方政府的资金资助，已变成“准公共机构”，其组织内部有严格的层级管理，雇用专业的服务人员，实施与政府相似的会计制度，逐渐官僚化、服务效率低下。这就是说，基本公共服务可抉择供应机制并不特定倾向某一固定的供应手段，而是把或政府机构、或市场、或社会组织的手段置于具体的需求情境中，通过特定的选择程序和标准来约束其使用，使之发挥最为适合的作用。基本公共服务可抉择供应机制追求的是基本公共服务供应的竞争性、可选择性，从而在国有和私营、政府和社会之间构建具有弹性和动态性的供应机制。因此，基本公共服务可抉择供应机制并不一味强调市场化、私营化，而是积极吸收各种可能的社会力量，如第三部门、社区志愿服务等，并将之整合到

统一的抉择框架中。在基本公共服务可抉择供应模式中，政府的角色是：公共服务政策的制定者、服务产品的抉择者和监督者、公共服务供应绩效的评估者和被评估者。首先，相关的政府部门根据实际的服务需求，依自身的区域特点和制度条件来设置具有针对性的选择标准和决策流程。其次，设定细致的检验和考察，以保证基本公共服务之公平性和可行性的需要。考察指标通常应该包括公共性、效益性、商业性、财政可承受性等方面。再次，筛选出与特定基本公共服务目标相匹配的供应。最后，接受民众对基本公共服务供应绩效的评估，并积极回应公众需求，监督基本公共服务产品供应实效。

基本公共服务的提供责任和生产责任分离，不仅破除了政府全包揽的简单供应模式，而且也打破了公共服务供应要么政府，要么市场的绝对化思维模式。可抉择供应机制就是要在政府与市场和社会之间尝试多种可能性和组合方式，以市场化的竞争方式实现基本公共服务的供应。市场化的竞争机制，有利于控制政府规模，改变传统政府大包大揽、缺乏专业分工的粗放管理方式，有利于基本公共服务实现资源最佳配置，有利于促使服务的供应方不断改进服务质量实现基本公共服务供应的帕累托最佳效应。我国“十二五”规划明确提出要创新公共服务供给方式：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。”

就世界范围来看，公共服务的供给也呈现出多样化模式。香港社会福利保障制度突出的特点就是官助民办，民间志愿机构作用巨大。香港的社会保障事业，最早是民间自发办起来的，然后政府因应情势，逐步建立起政府拨款资助民间志愿机构的方式进行。目前民间志愿机构每年80％的费用来自政府资助，政府起到主导作用。法国政府出资让非营利组织和营利机构主要承担的是弱势人群发展。包括90％的残疾人服务、85％的儿童权益保护和70％的居家照顾服务等。社会公共服务中涉及公民基本的生存，如养老服务、托儿服务等，由政府直接提供的比例已超过50％。

四、基本公共服务绩效评价与监督问题

基本公共服务均等化是由政府保证提供、以普遍满足民众基本公共服务需求为目标的公共管理活动。这就是要求政府和其他公共服务主体在提供公共产品时必须以民众的需求为导向，对民众的需求做出积极的回应，因此，供应的责权配置及监督、评价等方面的内容是基本公共服务供应体系中不可缺少的环节。并且这些必须落实为一系列相关制度的建设和完善。塞缪尔・亨廷顿曾指出，制度化程度低下的政府不仅仅是一个弱的政府，而且是一个坏的政府。

中国传统的行政模式是一种政府主导型行政模式，公共服务的提供往往以政府的意志和官员的偏好为决策导向，习惯于政府“自上而下”权威式的供应方式，从而与民众的需求产生偏差并忽略对民众需求的回应。现实中，某些公共服务水平不高、质量低下、供应结构不合理，消耗了大量公共资源，却不能真正满足民众的需要。其中主要的原因就是公共服务体系的运作缺乏民众参与、监督和问责的环节，民众往往只是公共服务被动的接受者。因此，实现基本公共服务均等化。不单是政府决策推进的过程，而必须建立相应的制度，如政府行政承诺制度、信息查询咨询制度、听证制度、绩效评价制度、问责制度等，来确保政府的基本公共服务能以公众满意为导向、基本公共服务的供应能充分符合公众需求。

首先，应该推进高回应性责任政府的建设，以保证基本公共服务供应以民众需求为导向。回应原则是公共服务的核心原则，回应性是所有现代国家的政府必须具备的时代特征。美国公共管理学教授罗伯特・B・登哈特就指出回应性问题是任何现代公共组织理论的核心。组织成员还有责任去帮助公众了解自己的需求。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国政府逐步向公共服务型政府转型。而打造公共服务型政府，需要建立一种政府和民众之间有效互动的机制，对民意采取积极的态度，认真听取民意代表和普通民众的呼声。这也就是要求建成有回应性的政府。民主政治的发展，也必然推动积极回应民众的有责任性的民主政府的产生。基本公共服务均等化是一项民生工程，当然也就是一项民心工程。一方面是民众共享经济社会发展的成果。一方面化解社会成员间因收入悬殊而激发的各种矛盾，因此，有关政策特别需要贴近民众需要。“从群众中来，到群众中去”，这本是中国共产党业已形成的优良的工作作风，需要在新时期的政府工作中发挥新的优势。党的十三大报告明确指出：“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，避免失误”。“必须使社会协商对话形成制度，及时地、顺畅地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”。

其次，完善政府信息公开制度和听证制度，保障民众参与、监督政府基本公共服务供应决策。基本公共服务紧贴民众需求，是“关注民生”的体现，但也是利益的再分配，更多地需要高层政府制定政策来均衡和推动。要保证基本公共服务供应的针对性和实效性，基本公共服务的有关信息就必须向民众公开，让各种社会力量加入到促进基本公共服务均等化的行列中来；各项政策也需要借助有效的公开来提升执行效果。从而在一定程度上抑制了“上有政策、下有对策”的阳奉阴违，促进和监督地方政府行为，特别是基层政府行为的规范化。当然，鼓励公众参与和监督。就必须积极创造条件实现公众与政府的有效交流和互动，使信息公开获得可持续发展动力，没有并参与的政策是没有生命力的。互联网等现代化信息手段的普及，民众的信息渠道日益丰富，过去政府在民众面前拥有超强的信息渠道的优势正在改变，政府唯有以坦诚的态度加强与民众的沟通才能提升自己的公信力。

听证制度是现代行政程序法中核心制度。我国1996年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，标志着听证制度在我国的确立。之后。听证程序适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域。听证会作为广泛适用于西方国家公共管理体系中的现代决策形式，在我国推行至今却少有实效，而听证会的公信力也不高。“听而不证”是中国听证会的常态，专家论证存在“谁请就为谁说话”的现象。广州社情民意研究中心2009年的一项调查显示：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为“是形式主义”。该调查报告还显示，受访市民对“政府决策前后听取公众意见”评价不高。就其原因，此项制度自确立至今，但在适用范围、听证主体、听证程序的各项配套制度等方面仍存在着问题，所谓听证仅剩形式，政府“一言堂”现象依然普遍存在，民众未能真正借听证这个环节有效地表达自己的需求，维护自己的合法权益。现代公共管理的实践证明，听证会是公民参与国家事务管理的一种很好的方式，是实

现行政民主化和法制化的一种制度。基本公共服务均等化是社会追求公平发展的主要举措，而关于基本公共服务的决策如果缺乏民众的广泛参与，其对公平社会的贡献难以保证。哈耶克早就指出，一个从靠国家强制力才能贯彻下去的法律，即使理论上再公正，也肯定会失败。针对听证实践中存在的问题，要依法建立和完善基本公共服务决策听证制度和社会公示制度，其中必须规范听证会代表的挑选程序，以防民意“被代表”，同时应该严格规定听证的事项和范围，即规定政府哪些决策必须有前置听证程序和后置公示回应程序。目前，我国进入民众视野的听证会大多是价格听证，而且几乎一律是“逢听必涨”的结果，难怪中国的听证会缺乏公信力。在美国，涉及到价格的听证只占10％，剩下90％是跟民众息息相关的很多公共政策。基本公共服务均等化是民众对基本公共服务的需求，其中的政策决策和措施与民众切身利益紧密相关，理应作为听证的事项，必须杜绝政府“独裁”。另外。还必须完善配套的程序和制度体系，包括通知制度、公示制度、回避制度、制度、质证制度、主持人制度、物质保障制度、监督机制等制度体系。

再次，配套建立地方政府基本公共服务绩效评价制度和行政问责制度。政府绩效评价是在确立政府服务职能及公共服务提供者地位的前提下，以私营部门的管理理念改造政府公共部门，为政府公共部门引入顾客至上理念和竞争机制，以及结果导向的评价机制。对政府绩效评价的目的是规范管理政府工作，促进政府提高公共服务的质量和水平。基本公共服务可抉择供应机制旨在构建具有弹性和动态性的供应机制以保证基本公共服务贴近公众需求，实现基本公共服务供应效率和质量的平衡。因此。必须相应建立政府基本公共服务绩效评价制度和行政问责制度：一方面，对基本公共服务供应结果做出测评，从而为基本公共服务供应抉择提供依据，并对生产主体和供应方式作出调整；另一方面，督促地方政府履行好基本公共服务的提供责任。行政问责制的本质是对公共权力进行监督，并对过失权力进行责任追究，是责任政府的体现和必然要求。行政问责制也是地方政府绩效评价实效性的一个体现。中国实行行政首脑负责制，真正要让官员负起责任，就要将基本公共服务绩效评价与干部选拔、任用和内部激励相联系，把基本公共服务指标纳入干部考核体系，在此基础上建立相应的问责制。以此加强地方政府对基本公共服务供应的提供和监管职责，改变干部考核中事实上仍然把GDP视为重要的刚性指标、把公共服务供应当成软指标，重对上负责、而忽视社会成员实际需求的倾向。但目前中国以基本公共服务为导向的地方政府绩效评价制度尚待建设，行政问责制度也极不完善，问责主体和问责范围都过于狭窄，还不能有效发挥约束和引导地方政府供应基本公共服务的作用。

五、结语

“均等”或“平等”是一个古老的价值理念，中、外国家概莫例外。人类进入20世纪，在现代国家制度的支撑下，“均等”这个古老的价值理想开始建立在“基本公共服务”这个目标上。它要求政府要为社会成员提供基本的、大致均等的公共服务(产品)。社会的发展终究是人的发展，基本公共服务均等化体现了以人为本的要义，体现了发展的社会属性。因此，可以说，基本公共服务均等化是人类20世纪建立起来的最伟大的制度文明之一，基本公共服务均等化是社会进步的要求和标志。中国政府业已把实现基本公共服务均等化作为国家发展目标并进入落实阶段，标志着中国社会将进入新的发展阶段。借鉴西方发达国家公共服务供应的经验，确立政府提供基本公共服务的责任，建立公共服务可抉择机制，实现基本公共服务供应主体多元化、供应方式竞争化和动态化。应该成为我们致力追求的主要供应模式。

而多元、竞争的供应模式需要多元主体的健康发展。中国改革开放30多年，经济体制的改革卓有成效，而行政管理体制的改革仍待深入，政府职能的定位和规制亟待推进，其中首先要厘清政府和市场的关系，需要政府“归位”于公共服务并“还位”予市场，政府逐步退出竞争性领域，扩大市场准入的领域，如教育和医疗。就这点来说，中国还要进一步强化市场力量。同时，中国大多数地区都一样，第三部门组织和民间志愿服务活动并不发达和活跃。除却文化与政治上的因素，缺乏与政府部门机制上的协调、互补也是重要原因。社会领域，包括公民个体、公民自治组织和非政府公共组织(第三部门)。以现代民主政治立论，民众是社会的主体，国家乃人民。因此，政府不是社会的统治者。也不是社会的管制者，而是社会治理的主要参与方，其他参与方是社会和市场。正如市场有“失灵”之短，政府也有“自利”之弊，公共服务型的政府有责任培育社会力量，推动社会自身的成长。就这点来说，中国更需要打造公民社会、强化社会力量。可以说，以基本公共服务均等化建设为契机，完善并强化市场力量、鼓励并培育社会力量，建构政府部门、私营部门和第三部门之间高水平的合作治理机制，打破了传统公共服务单一的政府“权威式”、“全能式”的供应方式，提供可抉择公共服务供应，实现资源共享和多边协调，这本身就是一个社会善治的过程。实现基本公共服务均等化要求，也将促进社会治理格局的完善。

另一方面，多元、竞争的供应模式还需要多元主体彼此平等的竞争地位。事业单位是中国传统政府体制遗留下来。是现有政府体系殊的成分。基本公共服务均等化所涉及教育、医疗卫生、社会保障、社会福利、就业服务等多个领域，是主要由事业单位占据、统管的领域。改革开放后，我国行政体制进行了多次比较大的改革，但事业单位的改革仍然滞后于社会其他领域和部门。而没有事业单位的改革，基本公共服务供应主体平等化、市场化竞争的供应模式不可能建立起来。

实现基本公共服务均等化，是中国实现跨越式发展的主要举措，而这显然是“牵一发动全身”的工程。

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