如何评价行政指导的实施效果

行政指导是一种新型的、尚未得到充分运用的柔性管理方式。“行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国家强制力的行为。”与行政处罚、行政强制等传统管理方式相比，它具有非强制性、主动补充性、主体优势性、行为引导性、方法多样性等特点。在福建省工商局的领导下，泉州市工商局从2003年开始探索在日常管理实践中运用行政指导柔性管理方式，逐步在行政许可、行政确认领域建立登记事务教导制，引导、提示相对人作出正确的投资选择和申办各项登记事务：在监管执法领域建立查处违法疏导制，教育当事人自觉、自愿纠正违法行为。及时消除和避免违法：在规范秩序防范风险领域建立规范经营劝导制，劝导相对人依法规范经营，建立健全各种经营管理制度；在服务经济发展领域建立维权兴企引导制，引导消费者正确开展维权活动，引导企业依法维护自身合法权益，实施品牌战略，提升市场竞争力。泉州市工商局的做法推动了工商机关实现监管方式从刚性为主向刚柔相济转变，实现政府职能从管制型为主向服务型转变，实现了管理者、经营者、消费者三方的共赢发展。福建泉州的行政指导工作在社会各界引起了热烈的反响，也获得了许多肯定。但对如何评价行政指导的实施效果这一问题，争论不一。本文将围绕泉州市工商局的行政指导实践及其取得的成效，讨论如何评价行政指导的实施效果这一命题。

一、简单命题的复杂内涵――谈如何理解本命题

如何评价行政指导的实施效果?首先必须明确评价的目的、评价的主体以及评价的客体。

评价的目的，即为什么要评价行政指导的实施效果。目的可以是多样的。既可以是为了考察行政指导是否是一种有效果的行政活动，从而决定是否开展行政指导；也可以是为了检验行政指导工作的成果，是否达到了预期的目标，是否可以进一步提高工作水平：还可以是为了比较同类行政机关之间，何者开展行政指导的效果好，何者开展行政指导的效果差，从而寻找好的方式方法，来促进行政指导工作。

评价的主体，即由谁来评价行政指导的实施效果。行政指导作为行政机关的行为或者管理方式，是由行政机关来组织实施的，评价这一行为或管理方式的实施效果，其主体可以有许多。一可以是实施行政指导的行政机关本身，即自己对自己所实施的行为的效果进行评价：二可以是实施行政指导行政机关的上级机关，即上级机关可以对其下级机关的行政管理活动的实施效果进行评价：三可以是接受行政指导的相对人，即接受行政机关行政指导的自然人、法人或其他组织，就行政机关向其实施的行政指导行为的效果进行评价：四可以是社会普通大众，对行政机关运用行政指导这种管理方式所取得的效果进行评价：五可以是专家学者对行政机关的行政管理活动，进行实施效果评价。

评价的客体，既可以是评价某个行政指导行为的实施效果，也可以是评价行政指导这种行政管理方式的实施效果。

行政指导作为一种由行政机关向作为管理对象的社会大众实施的行政管理行为，当行政指导作用于被指导者时，必然有一定的效果，这种效果可以做多种分类。行政指导的实施效果既可以是指行政指导对社会生活的作用、影响，即其社会效果，也可以是指行政指导行为实施后产生何种法律效力。即法律效果；既可以是指行政指导实施后对行政机关以外的人或事或现象或行为的效果，即外部效果：也可以是指实施行政指导对实施者――行政机关本身的效果，即内部效果；行政指导的效果还可分为直接效果和间接效果，显效果和隐效果，等等。

综上，评价行政指导的实施效果，可以有不同的评价目的、主体和客体，当评价的目的、主体和客体不同时，评价的标准就无法统一。同样，评价的方法也是多样的，即使是同一标准，也可以采用不同的方法。可以是通过听、看、问，形成感性认识，再上升为理性的评价；也可以是收集数据，通过统计分析的方法，来得出结论；还可以是进行调查，参考他人的评价，根据个人的学识、眼界、经验，对大多数人的感性认识进行总结和抽象，来作出评价；可以是社会学的方法，可以是统计学的方法，也可以仅仅是普通人的直接感受和看法，等等。

二、当前对行政指导实施效果的评价状况

1　专家学者的评价

行政指导专家莫于川教授在其《法治视野中的行政指导》一书中指出，对一项行政指导措施的最终评判，还要看其社会效果如何。他认为，行政指导的效果体现在三方面：①行政指导反映出中国政府行政模式的重大变革，促进了政府职能的转变；②行政指导有利于改善传统的官民关系，为“官民合作”创造更大空间；③行政指导在一定程度上弥补了法律的不足，成为行政法治新的实践形式。

2　行政机关的自我评价

实践中，泉州市工商系统自2005年初开始探索运用行政指导，到2007年7月，总结两年来的行政指导工作，其取得的成效是：①以柔性手段弥补了传统单纯依靠行政强制、行政处罚等刚性手段的不足，增强了执法亲和力。改善了行政执法环境；②在一些“有职能无职责”的领域运用行政指导，促进了职能到位，更好地维护了市场经济秩序；③实现全市工商干部管理理念从“管制型”行政到“服务型”行政的转变，逐步抛弃管理就是处罚、审批的传统观念，同时还促进了新型政企关系的确立，使工商部门与企业的关系从过去的“猫鼠关系”转变为“朋友关系”；④创新了工商服务经济发展的手段，提升了服务层次。泉州市工商系统总结的运用行政指导的成效，主要是通过感性的、比较的方法获取的，即比较运用行政指导之前和运用行政指导之后的状况来得出的结论。

3　两种评价比较

结合评价的目的、主体、客体、标准和方法等，我们对上述两种评价作一个比较。第一，评价主体不同。前者评价的主体是专家学者，后者是行政机关自身。第二，评价目的不同。专家学者评价的目的大约是出于理论研究的需要，而行政机关作自我评价的目的则是为了验证行政指导这一管理方式是否能取得良好成效，是否适于工商行政管理工作。第三，评价客体不同。莫于川教授对行政指导实施效果的评价是在研究外国行政指导经验以及我国的行政指导现状之后，对行政指导这一管理方式的实施效果作出的宏观评价。而泉州市工商机关所作的评价仅仅针对本单位的行政指导活动。第四，评价方法不同。莫于川教授并未在其专著中明确其得出上述结论的方法，而泉州市工商机关则仅是通过感性认识来得出结论。第五，评价标准，莫于川教授在其专著中也未明确其评价标准，泉州市工商机关也并不能举出具体明确的标准，而只能说是具有一般社会常识、管理常识的人的标准。

此外，对泉州市工商行政指导实践，还有专家学者曾作出过评价。2007年，在中国人民大学与行政法治研究中心与福建省工商局主办的“推行行政指导服务海峡西岸经济区建设高峰论坛”上，与会人员在现场观摩泉港区工商局的行政指导成果展后，都一致认为福建工商行政指导服务了人民群众，服务了地方经济发展，取得了很好的实施效果。中国行政法学研究会会长应松年教授指出，福建省泉州市的工商行政指导实践为建设服务型政府找到了一个很好的切入口，中国政法大学法学院院长薛刚凌教授则高度评价了工商行政指导实践的创新意义，北京大学湛中乐教授也认为，福建工商行政指导经验取得了很好的成效，很有必要总结、提高，在全国工商机关推广，再进而推广到其他行政机关，中国人民大学莫于川教授认为，福建推行行政指导的探索已经形成了局部经验，这种探索是中国行政法治实现民主化、高效化的必由之路。这些评价，客体是泉州市工商机关的行政指导活动，与泉州市工商机关的自我评价的客体是一致的；但其主体是专家学者，相对于泉州市工商机关的自我评价，客观性更强：其基础是专家学者的丰富的理论知识和对泉州工商行政指导实践的感性认识，相对于泉州市工商机关的自我评价，基础更充分；其方法和标准是专家学者的方法和标准，而不是行政机关的方法和标准；而其结论却是一致的，都肯定了泉州工商行政指导实践的成效。因此，不同的方法和标准可以对同一行政指导活动得出相同的评价，没有明确的方法和标准也可以对同一行政指导活动得出相同的评价。

三、行政指导绩效考评的原则

泉州市工商系统去年开始探索对行政指导进行绩效考评，并制定了专门的考评标准。在制定考评标准时，我们首先明确，行政指导绩效考评的目的是要促进行政指导工作实现日常化、业务化、长效化和规范化。从这一目的出发，明确了考评的四项原则，即导向性原则、客观性原则、操作性原则和实效性原则。导向性原则是指要通过制定合理的考评标准引导全市工商系统行政指导工作向日常化、业务化、长效化和规范化发展；客观性原则是指绩效考评必须全面、准确、客观、公正地反映被考评单位行政指导工作实际：操作性原则是指在考评方式上采用量化标准，做到统一标准、易于操作，使被考评单位可对照指标标准开展自评，整改提高，同时增强考评的连续性及各地之间的工作可比性：实效性原则是指通过开展绩效考评，以考评促整改，以整改促发展，不断提高行政指导工作质量和工作层次，使考评工作真正起到鼓励先进，调动积极性的作用。在这四项原则的指导下，我们制定了具体的考评内容和标准，对全市工商系统各单位的行政指导工作进行了考评。对行政指导工作进行绩效考评，无疑提高了各地开展行政指导工作的积极性。特别是对原来行政指导工作开展不普遍，基础较为薄弱的单位，绩效考评的促进和推动作用更为明显。但是，我们的考评标准还需要进一步修改完善，考评方式也应当进一步探索。比如，当前的考评内容主要是通过被检单位的文字材料来体现的。而文字材料与实际工作之间难免存在一定差距，特别是对于行政指导这种灵活多样的管理方式而言，文字材料并非原始材料，不能直接反映工作，通过考评材料来考评工作，难免存在一定的失真性，这是当前在行政指导的绩效考评中亟须解决的问题。