强化风险管理 全面提升市场秩序控制能力

风险管理是政府部门的一项核心职能，在行政管理体制改革的大形势下，其地位和作用越来越重要。北京市工商局2008年工作报告中将“着力强化市场秩序风险管理”作为引领全年工作的一个关键理念，并提出了首都工商实施风险管理的目标与要求。在深入学习领会市局工作报告精神的基础上，丰台分局针对辖区地处城乡结合部、经济发展相对滞后的实际状况，把强化风险管理能力作为贯穿全年工作的一个重要命题，认真思考，积极实践，为全面提升辖区市场秩序控制能力和重要时期的市场秩序保障能力做出了有益的探索。

一、丰台分局实施风险管理的背景

丰台区共有1个奥运正式比赛场馆、5家奥运训练场馆、3处涉奥场所、2家涉奥宾馆、10个重点路段、40条重点道路、43处环境秩序重点整治地区和一批重点商业区、旅游区，给工商部门的日常监管带来很大压力。更为重要的是，丰台分局辖区内的20家涉奥食品企业和9家大型农副产品批发市场，担负着全市70％的蔬菜、水果，25％的肉食和10％的奥运食品供应，其中新发地、中央两大批发市场作为奥运应急采购目标市场，承担着确保奥运蔬菜供应不间断的重要任务。总体而言，丰台分局在运食品安全和市场秩序保障工作中担负着重大的责任，也面临着诸多监管风险。在奥运任务繁重，人力资源有限的条件下，丰台分局建立了奥运保障市场秩序风险控制机制，目的是集中主窘力量，控制影响市场秩序的突出问题，提高整体控制和排除风险的能力。

二、在市场秩序控制中实施风险管理的具体做法

所谓风险管理，是各经济、社会单位在对其生产、生活中的风险进行识别、估测、评价的基础上，优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制，妥善处理风险所致的结果，以期以最小的成本达到最大的安全保障的过程。因此，风险管理是一个动态的过程，包括识别、评估及控制三个阶段。

(一)风险管理的具体模式

1　层级风险管理模式

在具体工作中，丰台分局制定了风险控制方案，明确了风险管理的各个层级(见图)，实现了层级风险管理。

2　按危害程度的管理模式

按照市局的统一要求，分局在层级风险管理模式的基础上，开展了按危害程度划分风险的管理模式，通过问责制与一票否决制及定岗、定人、定责的三定原则规范，根据不同时间段，采取不同频度的监管措施，全面开展风险管理工作。

(二)风险管理的工作流程

针对保障奥运这项特殊任务，我们按照识别、评估及控制的程序有条不紊地开展了工作：

第一个阶段是识别。我们将奥运保障工作期间在一定时间内可能发生的影响奥运会成功举办的，工商行政管理部门职责范围内的市场秩序隐患(涉及食品安全、知识产权、消保维权、市场秩序及有形市场等各个方面)确定为奥运市场秩序和食品安全风险。由于丰台区市场秩序和食品安全情况直接影响全市奥运保障工作的基础与成效，所以风险点控制工作不仅仅在涉奥场所及周边，而且针对辖区特点延伸至辖区各类重点区域。

第二个阶段是评估。在风险点评估确定的过程中，丰台分局立足常规风险点，并结合奥运保障工作特殊性，遵循五项原则：一是考虑政治、民族、宗教及不可抗力等因素引起的市场秩序问题，二是立足工商职能的全面履行，三是把握全面性与预见性的原则，四是考虑因监管方式和环境改变所引起的风险危害程度和风险种类的变化，五是风险点由工商所网格责任人由下而上逐级分析评估确定。

按照上述原则，丰台分局在全区范围内确定了52个各类风险点，根据风险涉及专业将风险分为三类，按风险重要性和危害性将风险点分为三级，落实了三级责任制，由业务科室、工商所、巡查干部分别处理相应级别的风险问题，并承担相应责任。

第三个阶段是控制。为做好奥运保障风险控制工作，分局在5月20日之前完成了各个风险点的控制与排除，之后，143名干部被派驻到各风险点开展控制工作，在为期三个月的保障关键时期，加强监控，防止反弹。在防控风险的过程中，分局注重运用现代化系统加强指挥调度，将风险确定、评估、移转、处置、督导等各项工作流程纳入指挥调度中心管理，提高了监管效率，把握了工作进度。

为了使风险管理机制运行顺畅，分局出台了评优创先奖励制度，鼓励先进，鼓励优秀，为形成工作氛围提供了保障；建立了综合保障机制，强化了人力资源保障，整合了人力资源；强化了思想政治保障，党员干部的先锋模范作用在奥运保障实战中全面发挥；强化了法律保障，专门成立法律援助小组为基层执法工作提供了法律援助；强化了后勤及技术保障，为一线执法人员提供了优质的后勤服务。

另外，为了有效调动力量，快速反应。排除隐患，分局还出台了驰援方案，通过机关科室、执法队及工商所三级保障，三级驰援，实现了人力资源与职能资源的整合。

三、风险管理理念在食品安全领域的应用

在奥运保障工作中，丰台分局将风险管理理念应用到奥运食品安全保障工作中，通过风险收集、风险确认、风险控制、风险消除四步骤工作，实现了对食品安全风险因素的收集、分析确认、控制措施制定、控制措施具体实施，同样收到了较好的效果。

丰台区是一个食品安全水平参差不齐，城乡结合特点突出的大区。辖区城市居民、农民、外来常住人口、流动人口都占有一定比例，食品消费水平差别很大，食品安全工作难度可见一斑。

通过对历年食品安全突发事件的分析，我们发现集体就餐环节是丰台区食品安全突发事件发生的集中环节，而食品配送餐行业又是其中风险较大、每年都导致食物中毒、且极易造成恶劣影响的行业。我们将其定为丰台区的核心类风险因素。针对这一情况，经过先期调查分析，通过与区卫生局及各食品配送餐企业所在街乡镇进行充分的沟通、研究，出台了《丰台区食品配送餐行业监管工作制度》，对丰台区食品配送餐企业从行业准人管理、日常监管、违法处罚、信用管理、准人退出等各方面都做了详细、严格的要求，力求通过加大对食品配送餐行业的监管力度，降低该行业食品安全风险。该制度运行以来收到了较好的效果，2008年，丰台区各食品配送餐企业未发生一起食品安全事故。

针对日常工作中较易出现的无证照经营等一般类违规违法行为，制定了《奥运食品安全保障工作重点部位及薄弱环节布控方案》，发挥各街乡镇的主动性，由各街乡镇根据本辖区情况采取各种措施对一般类违规违法行为进行重点控制、清理，使得一般类食品安全违规违法行为得到有效控制，确保了奥运会期间食品安全形势的稳定，有效避免了一些食品安全事故的发生。

风险管理理念在食品安全领域的应用，实现了奥运期间食品安全零事故，1～11月份重大、特大食品安全事故零发生，外区县食品安全事故丰台责任零追溯以及食品配送餐行业事故零发生的成果。

四、实施风险管理对监管工作的意义

奥运保障风险管理的理念和做法是重点管理方式的成功尝试，为基层工商部门积累了成功的经验。前一时期，总局周伯华局长在调研中多次提出了“面对新形势新任务，工商机关必须努力做到监管领域由低端向高端延伸。监管方式由粗放向精细转变，监管方法由突击性、专项性整治向日常规范监管转变。监管手段由传统向现代化转变”的要求，为基层工商部门明确了工作的方向。我们认为，要成功应对新形势、新任务、新课题的挑战，真正实现“四个转变”，抓住关键环节，在风险管理的基础上实施重点管理，将是非常有效而且也是必须要实施的方法。

2009年，基层工商监管与服务工作面临着许多新的情况与问题，工作开展进程中也不可避免的存在着诸多风险。为此，我们要牢牢把握工商职能的准确定位，进一步明确工作目标，强化风险意识，不断提高应对风险的能力；要强化监管的基础性工作，找准地区市场秩序的风险点，应用现代化手段进行全面分析和预警，进一步强化事前管理；要以市场主体的分级分类为基础，科学设定类级标准，确定重点行业与区域，适当倾斜执法资源，进一步实施重点监管；要探索将风险管理运用到日常监管中，从辖区需要解决的具有危害严重、影响广泛、矛盾复杂、表现多样和问题易复发等特点的重点问题人手，结合行业风险和企业信用确定风险点，有针对性地采取措施加以防范和解决，进一步实现管理效能的最大化：要定期汇总市场秩序风险变化情况，准确定位调度指挥、综合执法等各个平台的功能，进一步提高监管的科学性、有效性；要强化全员的风险意识，逐步提高分局各个层级的风险管理水平，增强前瞻性，有效防范和化解各类风险，进一步提高基层分局整体的市场控制能力。