论《档案法》对档案行政管理权力的约束

摘 要：以往档案界对《档案法》约束档案行政管理权力的认识不足，多数把《档案法》当“武器”来认识和使用。应该认识到《档案法》在许多方面都对档案行政管理权力进行了约束控制。

关键词：《档案法》；档案行政管理；档案行政权；约束

行政法是调整国家行政管理中各种社会关系的法律规范的总和，行政法的“重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益”。[1]《档案法》（包括《档案法实施办法》）是行政法，但是，档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，这不仅不利于依法治档，也不利于档案行政管理依法行政，应该引起档案界同仁的重视。

1 对《档案法》的认识与实施

《档案法》的颁布实施之初，对《档案法》的认识还是比较到位的。在《档案工作》杂志1987年第10期的社论中指出：“我国《档案法》具有显明的社会性，它不只是为档案部门行使权力的一种立法，而且是立足于国家和着眼于让会，……正确地调节国家与集体和个人之间正当利益的行为规范。各级档案部门和档案工作者，必须明确，在法律面前不仅应当和其他普通公民一样享有完全平等的权利，而且，从自身工作职责而言，应当具有更加严格的遵法义务和高度的遵法意识。这就要求，我们必须认真学习《档案法》，全面理解其精神实质，而且，要以身作则，……自觉地树立严格依法办事的法制观念。要虚心接受人民群众的监督，……使自己成为执行《档案法》的模范。”[2]1987年9月7日印发的《国家档案局关于认真贯彻执行的通知》中也强调：“各级档案部门在开展档案工作中，要依法办事，制定各种规章制度必须以《档案法》为准绳；处理一切档案事务必须遵循《档案法》的原则，绝不能超越《档案法》允许的范围。”[3]从中看出，当时，已认识到《档案法》既赋予了档案行政管理部门一定的权力，又将其控制约束在一定的范围内，并强调档案行政管理部门要依法办事，不能超越《档案法》允许的范围，做执行《档案法》的模范。然而，随后的认识却发生了变化，形成几乎“一边倒”的现象，就是基本上把《档案法》作为管理档案事业的权力工具来看待，最典型的是把《档案法》当“武器”的观点。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中以“《档案法》”并且包含“武器”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，共检索到相关文献815篇，时间从1987年一直持续到2012年。这里，随手摘录几段：

把《档案法》当“武器”的认识，最早是1987年王庆成提出的，他认为：“《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。”[4]

1988年，石怀川认为：“《中华人民共和国档案法》的颁布施行，……为我们档案工作者依法行使职权，发展档案事业给予了思想武器和法律武器。”[5]

2002年，张姣荣认为：“《档案法》是搞好档案工作的有效武器。”[6]

到2012年，依然有人认为：“《档案法》是我国档案事业的准绳，……又是各级档案部门和广大档案工作者做好档案工作的有力武器。”[7]

从上述来看，把《档案法》当做“武器”的认识在档案界很普遍，这种认识值得商榷。所谓“武器”，是用来对付敌人，把《档案法》当做“武器”，实际上，有把档案行政管理相对人当“敌人”来对付之嫌。“‘武器’从来是对别人不对自己，而《档案法》对各级档案行政管理部门和各级各类档案馆也都有规定和约束，它们都是《档案法》管理的对象，把《档案法》当做武器，实际上，是将档案行政管理者自己置于《档案法》的约束之外了。”[8]明显地有违于行政法“控制和规范行政权”的重心。

把《档案法》当做“武器”来使用的典型做法，就是把《档案法》当手电筒只照别人，不照自己。应该说在《档案法》实施之初，1988年由国家档案局、国务院法制局组成联合检查组进行的执法检查与国家档案局对《档案法》的认识是相一致的。那次档案执法检查的对象包括“各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作，各级档案行政管理部门的工作，各级各类档案馆的工作”。[9]“那次档案执法是‘手电筒’，也是‘镜子’，照别人，也照自己。”然而，“那次全国性的检查后，各地在档案执法实践中，出现了检查范围的‘缩水’。渐渐缩小为只对所辖区域内各级机关、团体、企业事业单位和其他组织的检查。档案行政管理部门和国家综合档案馆从被检查的范围内退出，不再是档案执法的对象。档案执法成了‘手电筒’，只照别人，不照自己”。[10]以至于“某些档案人员至今仍有一种误解，‘依法治档’就是我用法来治人”，[11]从而导致档案行政管理部门一直游离于《档案法》的约束控制之外。

档案界对《档案法》约束控制档案行政管理权力的认识不足，也可从文献中反映出来。据对知网检索，在“档案及博物馆”学科中分别以“对档案局执法检查”、“对档案行政管理部门执法检查”或以“《档案法》”并且包含“行政权制约”、“控制行政权力”、“控制行政权”、“行政权力约束”、“行政权约束”为检索词，以“全文”为检索项进行检索，检索到期刊相关文献均为0篇。从中看出对这个问题，无论是实践还是理论研究都基本处于空白。

2 《档案法》对档案行政管理权力的约束

《档案法》对档案行政管理权力的约束主要有两个方面，一是《档案法》本身的约束，二是要遵从行政法基本原则的约束。就《档案法》对档案行政管理权力的具体约束，可分为两个方面：

2.1 管理范围的约束。管理的范围又分为“事”和“物”两个方面

2.1.1 管理“事”的范围。《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。”《实施办法》第八条第三款规定：“监督、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为。”第四款规定：“组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。”也就是说，《档案法》将档案行政管理“事”的范围限制在档案工作、档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训这些方面。