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城建档案工作是档案工作的一部分,同时又是城市建设管理的一部分。在执行有关法律法规时,一要参照《档案法》。因为《档案法》规定了各级档案行政管理部门的主要职能,就是指导和监督,其中监督就是执法。二是要参照《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《规划法》)。因为在《规划法》中涉及到城建档案工作,是在工程竣工验收后必须向行政主管部门移交城建档案资料。依据《档案法》《规划法》,国家住建部颁布了《城市建设档案管理规定》(以下简称《规定》),使城建档案管理工作可以有法可依,有章可循。城建档案馆要做到依法治档,必须用足这些政策和法律法规赋予的权力,这一系列的法规和规章,明确了城建档案事业在国家经济建设和社会生活中的地位和作用及具体操作规范,这些法律法规和规章的出台,将城建档案的管理纳入了城市建设法规系列,推进了城建档案工作的规范化、科学化,标志着城建档案管理工作进入了一个新阶段,为城建档案事业创造了一个良好的外部环境,使城建档案接收工作由被动变为主动。城建档案在城市建设中发挥着巨大的作用,是为城市规划、建设、管理服务的。根据《规定》住建部出台了《建设工程文件归档整理规范》(以下简称《规范》)。在《规范》中规定了城建档案归档文件及其质量要求,对归档内容、归档文件范围、质量要求、立卷的原则、方法、编制、整理,还有工程档案的验收与移交制定了详细的国家标准。依据《规定》《规范》的要求,城建档案设有18个大类、102个属类。城建档案馆档案工作人员通过努力,尽量建立健全档案门类,丰富馆藏,可是存在接收渠道不畅通、接收难的问题,使有些大类档案至今还是空白或少之又少。只有疏通档案接收渠道,加强法律法规的建设,逐渐建立起门类齐全,结构合理、符合质量要求的馆藏体系,才能使城建档案工作健康发展。
二、依法治档,严格执法城建档案馆是以城市为单位建立的永久保存城市重要
城建档案资料的基地,是各有关方面,有关人员研究、利用城建档案的中心,是为城市积累和贮存城建档案,为城市规划建设和管理服务的。《档案法》赋予了档案部门监督职能,有法可依,但是关键在于实施和监督。可是在实施这些法律法规的过程中,并不是很顺利。按照《规范》《规定》要求,在城市建设中形成的工程技术档案要移交城建档案管理部门进行管理,而在城市建设中形成各种专业的工程档案,按照城建档案分类大纲要求,分为18大类,可是我馆自上世纪80年代建馆以来现存的档案大类,其中城市建设管理类、工业建筑类、民用建筑类居多,市政工程类近两年在领导与相关部门的疏通下陆续进馆,城市规划类和公用设施类都数量有限,交通运输类、名胜古迹园林绿化类、城市科研类、人防军事类、声像类等大类档案很少,甚至有的大类还是空白,如水利防灾类、工程设计类、地下管线类,这些档案大多数保存在行政主管部门。所以我们城建档案馆现存档案门类不齐全、结构不合理、没有形成系统的管理体系。自建馆以来,形成了以提供利用为重心,业务指导为中心,重服务轻监督,重指导轻执法的工作方式。指导和监督是相互依存的两个方面,指导、监督的力度不够,要依法治档,杜绝违反档案工作法规的事,及时补救。加大力度宣传贯彻法律法规,取得相关部门、领导的支持与配合,严格监督,才能出效益、出质量。城建档案的业务指导既具有行政管理职能,又有执法监督的职能,同时又是一项专业技术活动。城建档案的业务指导是一种法定的档案行政活动,而不是一般意义上的指导活动。有关档案工作和城市建设的法律、规章、制度,如《档案法》、《规划法》、《建设工程质量管理条例》等都是城建档案业务指导工作的依据,城建档案馆是城建档案业务指导的主体。如何依法治档,发挥依法治档的能动性,有效地执行城建档案法律法规?只有提高城建档案工作者的法律意识和法律修养,通过社会舆论和新闻媒介宣传城建档案法律法规、城建档案工作的重要性及城建档案的社会价值,领导带头学法执法,加大执法力度,才能依法解决存在的问题。
三、强化监督,促进城建档案执法
在城建档案法制建设中,依法监督,是法律赋予的一项十分重要的职责。有效地实施监督,可以减少违法行为。在城建档案管理部门,建立管理完善、制约有效的监督机制,加大执法监督力度,发挥法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督的作用,保证执法权力依法行使。如何能有效实施执法监督机制?一要健全组织,依法行政的水平与部分领导执法队伍素质密切联系在一起。加强领导,提高认识,充分认识依法行政工作的重要性、长期性、艰巨性,把依靠政策管理转变到依靠法律法规管理。二要学习法律法规,提高依法行政的水平,提高执法队伍的水平,加强执法队伍建设,我馆的执法队伍有具有专业职称的工作人员,参加城建档案执法人员培训,取得执法人员执法证,持证上岗。他们不仅仅是城建档案工作者同时还是执法者。档案行政执法工作效率在很大程度上取决于档案执法人员综合素质及执法水平。执法人员要认真学习和熟练掌握档案法律法规,在明确自身权利和义务外,还必须学习掌握其他法律知识,如《行政处罚法》《国家赔偿法》等,规范执法行为,严格执法程序和处罚尺度,做到执法工作经得起法律的检验、社会的监督。三要加强城建档案执法检查,通过纠错提高各参建单位的城建档案意识。用法来规范施工过程中的档案资料是否齐全、归档是否规范,否则责令整改,直至顺利移交进馆。这样,执法检查对提高参建各单位的档案意识和重视程度起到积极的作用,推动城建档案的收集工作。调动大家积极学法、遵法,才能创造依法治档的良好环境。
四、结束语
当今社会是一个法治社会,城建档案管理部门要坚持依法治档,而不是以法治档,避免将档案的法律法规作为摆设,切实认真履行法律赋予我们的职责。在工作中,充分运用城建档案法律法规规范城建档案的接收指导工作,宣传城建档案对社会的重要性和城建档案法律法规的要求,切实、有效地履行政府赋予的职能,正确行使执法权,通过合法的执法,强化监督,促进城建档案执法。
参考文献:
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关键词:个人信用档案管理法律关系主体规制
个人信用档案管理的法律关系实则是以个人信用档案为核心在征信机构、个人信用档案主体、信用档案信息提供者、信用档案使用者之间形成的多重法律关系,这种法律关系的内容体现为法律上的权利和义务,因此法律关系主体的权利与义务是立法的重点①。由于目前我国没有个人征信法起草的计划,最有可能尽快出台的全国性征信法规仍是《征信管理条例》。因此,笔者将结合《征信管理条例》(征求意见稿),具体阐述对个人信用档案管理法律关系主体的规制,并对《征信管理条例》(以下简称《条例》)提出改进意见。
一、对个人信用征信机构的规制
个人信用征信机构,指经有关部门批准成立的,专门从事采集、存储、加工处理信用信息,提供信用档案和其他信用咨询服务的组织。它是独立于信用交易双方的第三方,具有中介性质。
目前,我国现有的法律体系中,对征信机构的管理,以地方政府规章或部门规章为主,尚没有法律位阶较高的专门法对征信机构的从业资格、经营范围进行监管。征信机构设立无序、混乱。笔者认为应从以下方面对征信机构的义务做出规范。
1.尊重个人信用档案主体权利的义务
征信机构应充分保障公民对自己的个人信用档案信息的知情权、异议权。这在《条例》中也有所规定,“第四十条信息主体认为其信息存在错误、遗漏的,有权向征信机构提出异议,要求更正。征信机构应当按照国务院征信业监督管理部门的规定受理异议申请,并在收到异议申请之日起20个工作日内完成对异议信息的核查和处理,书面答复异议申请人。个人提出异议申请,征信机构未按照前款规定办理的,该信息主体有权以书面方式要求该征信机构一次性删除其全部信息。”但是《条例》中缺少了对征信机构通知、确认等义务的规定,通过立法要求征信机构记录信息主体不良信用信息时,即负面信用信息将被列入‘黑名单’时,征信机构应通知本人,并核实信息的真实性、完整性与准确性。美国信用档案管理中,对于负面信息入库,一般会有2-3次的友情提醒。
2.对个人信用档案信息规范化管理的义务
在个人信用档案信息收集时,首先须有特定的、合法的目的,并且需要依照法律规定的途径和方式进行,不得以欺骗或其他违反法律规定的手段取得他人信息。《条例》中第十五条也体现了“合法收集的原则”,但是却没有对“限制收集”做出明确的规定,应尽快完善。限制收集是指,将需收集的个人信息限制在最小的范围内,尽可能不收集或者收集最少的个人信息,即可收集可不收集的信息,采取不收集的原则。
在个人信用档案使用时应采用限制原则。征信机构利用个人信用档案,应通知个人信用档案主体,并征得个人信用档案主体的同意,法律规定的除外。征信机构还应对信用档案申请使用者的身份、使用目的进行严格的把关,以保证信用档案的使用在法律规定的范围内。这在《条例》中也有所体现。
《条例》第十七条规定,征信机构对所收集的信息应当客观、及时进行整理、保存和加工,不得歪曲、篡改,并应当采取必要、合理的措施以确保信息的及时更新。这正是征信机构保障个人信用档案信息准确性、真实性的义务。信用信息真实、准确是个人信用档案发挥作用的生命线。因此征信机构在收集信用信息时,就应按照法定的程序征集、审查,制定相关的内部操作机制与校对机制,保证信用信息处理前后一致。
《条例》第二十三条规定,征信机构应当建立健全征信信息保密管理制度,建立信息查询内部分级管理制度,在信息收集、整理、保存、加工和使用过程中确保信用信息不被泄露。征信机构的工作人员应严格遵守保密制度,不得擅自查询或越权查询该机构拥有的信息,不得泄露在业务工作中获悉的信息。这对征信机构的安全保护义务起到很好的法律规范作用。
3.保持独立、公正的义务
信用信息对个人关系重大,信用信息的公正性就显得尤其重要。如果征信机构受某种利益的左右,信用档案信息失去了公正、客观性,不仅不能服务于社会,提高经济运行效率;相反还会贻害于人,成为扰乱市场的一个根源。因此,征信机构作为独立于市场交易的第三方,应客观、公正地收集信用信息,提供信用信息服务。不应受到除法律以外的政府、企业或个人的干涉。《条例》中对于这点并没有提出,笔者认为在总则或征信机构的一般规则中应有所体现。
二、对个人信用档案主体的保护
个人信用档案主体,就是指其信用信息被征信机构收集、处理和利用的人,即被征信人。对于个人信用档案主体的称呼,美国使用的是“消费者”,而欧盟使用的则是“数据主体”。一般而言,个人信用档案主体应当为个人(即自然人),而不包括法人或其他组织。
整个信用档案管理流程是围绕个人信用信息展开的,个人信用档案的建立又是以个人信用信息在一定范围内公开为前提的,因此不可避免地会涉及到个人信用档案主体的隐私问题,这也是个人信用档案立法的焦点。《条例》对个人信用档案主体的保护,从“总则”中的基本原则到“分则”中的具体规则都有体现。但是笔者认为《条例》对于个人信用档案主体的保护是不全面的,随着个人权利空间的逐步拓展和权利种类的渐趋细化,与个人信用档案有关的个人权利不仅包括隐私权,还有可能涉及个人的信用权、自由权、姓名权、名誉权等多种人格权。因此应充分明确个人信用档案主体的信息权。
为了有效规避公民信息在经济社会中可能受到的侵犯,我国个人信用档案立法应强调个人信用档案主体享有以下信息权利③:
个人信用信息同意权,是指个人信用档案主体决定其信息是否被该征信机构征收,基于何种目的、以何种方式在什么范围被处理、利用的权利。《条例》也规定除了行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织已经依法公开的信息和其他已经公开的信息外,征信机构收集、保存、加工个人信息应当直接取得信息主体的同意。
个人信用信息知情权,是指个人信用档案主体有权知道其信用信息处理情况。个人信息知情权是实现个人信息权其他方面的基础,因为只有个人信用档案主体才会对自身的信息存在高度的敏感性,最容易发现个人信用信息中的错误,能积极主动更改错误信息和已过时信息,从而保证收集和使用信用信息的准确性和完整性。《条例》第三十九条中的“信息主体有权按照国务院征信业监督管理部门的规定向征信机构查询自己的信用档案。信用档案应包括信用信息、信用信息来源和信用信息查询记录”正体现了这一点。
个人信用信息更正权,是指个人信用档案主体发现其信用信息不正确、不完整、未更新,可要求有关征信机构更正、补充的权利。个人信用信息更正权的赋予,既是个人信用信息知情权演绎和发展的必然逻辑,也是实现对个人隐私权保护的有效制度安排。
个人信用信息删除权,是指个人信用档案主体要求征信机构删除其信息的权利。在个人信用档案管理中,对确认为错误的信息,征信机构非法储存、超范围储存、逾期储存个人信用信息的,个人信用档案主体均有权要求予以删除。
应该说《条例》中以上规定对公民的信息更正、删除、保密权的保护是比较完善的,但是对异议处理完毕以后除了书面答复个人信用档案主体外,还应免费提供一份信用档案,以保证个人信用档案主体了解自己的异议处理的最终情况。
个人信用信息救济权,当个人信用档案主体的权利受到侵害时,应获得事后的民事、行政、司法上的补救。《条例》第四十一条规定,信息主体认为征信机构、信用信息提供者和信用信息使用者侵害其合法权益的,可以向国务院征信业监督管理部门投诉。救济制度可以启动个人信用档案主体对征信机构、信用信息提供者、信用档案使用者的监督程序,使我国对个人信用档案主体的保护制度更加完善。
个人信用信息封锁权,是指个人信用档案主体对其信用信息的准确性向征信机构提出异议,在异议未解决期间,个人信用档案主体有权要求征信机构以一定方式暂停信息继续处理和利用。另外,当双方对信用资料的正确性发生争议,征信机构又无充足理由证明的情况下,也必须对该信用信息进行封锁,不能予以提供。这是《条例》中所欠缺的,笔者认为有必要增加。个人信用档案信息的封锁权可以保障异议处理期间,公民的合法权益。
三、对信用档案信息提供者的规制
个人信用档案信息提供者,是指为征信机构提供其掌握的关于公民的信用信息的社会组织或个人,如银行、保险公司,公共服务部门(如水、电、气)等。
信用信息的正确性、及时性、完整性很大程度上依赖信用信息提供者的行为规范,但我国对于信用信息提供者约束的法律条款少之又少。对于征信法律关系中重要的当事人之一,如何对其行为进行规范,明确其法律责任,是一个值得深入探讨的课题。
笔者认为,信用档案信息提供者的义务应包括类似于征信机构义务的方面,因为他们都涉及到信用档案信息的传输环节。要保证信用信息的准确性、完整性和及时性,对信用信息保密,应当告知信息主体该信息特定的提供对象和提供该信息可能产生的不利后果,并取得信息主体的书面同意等。
四、对个人信用档案使用者的规制
个人信用档案使用者,是指利用征信机构为其提供的个人信用档案进行授信、雇佣等活动的个人或机构。当前社会中,信用档案使用者往往也正是个人信用档案信息的提供者,如诸多的商业银行、保险公司。
笔者认为,个人信用档案信息使用者的义务主要应该有④:
一是使用目的限制。个人信用档案信息的使用者,只有在法律允许的范围内或取得个人信用档案主体的授权后才可使用。
二是信用档案信息来源披露义务。信用档案信息使用者根据信用档案信息,做出不提供服务或拒绝交易的决定后,有义务以口头或书面的形式,告知个人信用档案主体关于做出决定的依据或原因,并且提供出具信用档案征信机构的联系方式,还应清楚、全面地告知个人信用档案主体提出异议的权利和途径,这样一方面有利于信息主体及时向征信机构查证征信机构所收集的自身信息的准确性、全面性和及时性,另一方面还可以及时发现和制止某些不法行为,如身份盗窃行为。
《条例》对信用信息使用人也进行了使用限制,并规定了侵害的法律责任。但是对使用范围定位的缺失,不能不说是一种缺憾。笔者认为,应出台相关的法律法规对信用信息披露进行约束,可将个人信用档案信息的披露限制在以下方面:
一是金融机构、保险机构等向公民提供相关业务服务时,调查其信用状况,以判断其支付能力与偿还能力;二是有关政府机构做出行政许可时的调查;三是潜在雇主需要了解个人诚信情况,以便做出是否雇佣的决定;四是个人信用档案主体申请查询本人的信用记录或授权他人使用;五是法律、法规规定可以披露的。
注释:
①吴国干.个人信用征信基本法律关系探略[J].湖北社会科学,2008(8):131-134.
②谢静.关于征信机构的几个法律问题[J].社科纵横,2006(7):90-91.
③俞银燕.信用档案管理中的个人信息权及其保护策略[J].山西档案,2009(2):39-40.
关键词:档案;守法;档案行政管理;依法治档
全面推进依法治国,是党的十报告提出的重要法治主题,是新形势下吹响的法治“号角”。“法治包括立法、执法、司法、守法以及法律监督五个环节,每个环节都必须严格依法进行,守法问题也是中国法治化进程中一个重要因素。法治最理想的状态就是一切社会组织和一切个人对法律的普遍遵守和服从。”[1]档案守法也是依法治档、依法行政的重要内容。
档案守法的表述并不十分准确,这里用档案守法只是为了论述的方便,且与档案立法、档案执法、档案司法等相对应。这里的守法是广义的,并不仅仅指遵守档案法律法规。
1 档案守法问题研究现状
表1与表2分别是以主题和题名为检索项,以“档案”并且“立法”、“档案”并且“守法”、“档案”并且“执法”、“档案”并且“司法”为检索词,对知网期刊论文、博硕士论文、重要会议论文、重要报纸数据库进行精确检索的统计结果。
表1:档案立法、守法、执法、司法主题检索结果统计
表2:档案立法、守法、执法、司法题名检索结果统计
从统计结果看,首先,无论是表1还是表2,文献数量最多的均与执法有关,占全部文献的56.73%至78.41%;其次,是与立法有关的文献,占全部文献的13.79%至22.58%;再次,是与司法有关的文献,占全部文献的7.13%至18.34%;与守法相关的文献数量最少,只占全部文献的0.68%至2.35%。在以题名为检索项的检索结果中,博硕士论文与重要会议论文数据库中没有检到1篇文献。表1和表2的统计结果表明,档案工作者对守法问题的关注度远低于对其他三个问题的关注。因此,有必要对这一问题给予关注。
2 守法的概念与基本构成要素
2.1 守法的概念。“守法是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定,行使权利(权力)和履行义务(职责)的活动。”[2]守法是法律实施的一种基本形式和最重要的环节,也是法律实施最普遍的基本方式。立法的目的,就是要使法在社会生活中得到实施。如果法制定出来了,却不能在社会生活中得到遵守和执行,那就失去了立法的目的,也失去了法的权威和尊严。正如我国清末法学家沈家本所说:“法立而不行,与无法等,世未有无法之国而长治久安也。”
从守法主体(守法者)来考察,一般来说,根据其性质,可将守法分为公民守法与政府守法;依据主体的人数多少,亦可将守法分为个体守法与团体守法,“个体”(或“个人”)包括一种法律体系效力所及范围内的每一个公民;“团体”则包括所有的法人、社会组织和国家机关。
从实施方式来考察,守法可分为消极守法和积极守法。所谓“消极守法”,是指守法主体对法律规范(主要是义务性法律规范)的被动服从以及对合法权利的正当放弃;所谓“积极守法”,则是指守法主体对授权性法律规范的主动适用,即积极行使该规范所授予的权利或权力,还包括对社会不法行为或意向的合法抑制和反对。因此,“守法”不仅仅是“不犯法”,而且,还应该包括“用法”和“护法”。
2.2 守法的构成要素。守法的构成要素主要包括守法主体、守法范围、守法内容等。
守法主体。“守法主体是指在一个国家和社会中应当遵守法律的主体。”[3]即一定守法行为的实施者。由于“我们国家奉行人民的宪法原则,人人在法律上享有平等的地位,因此,一切组织和个人都成为守法的主体,守法的主体具有广泛性”。[4]按照宪法的规定,在我国,守法的主体可以分为:一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织;中华人民共和国公民;在我国领域内的外国组织、外国人和无国籍人等三类。由此,我们可以将档案守法主体定义为:《档案法》所规定的主体及一切产生和保管对国家与社会有保存价值档案的主体。
守法范围。“守法的范围,是指守法主体必须遵守的行为规范的种类。”[5]在我国,守法的范围主要是各种制定法,包括我国的宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、民族自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区法、经济特区的规范性法律文件等。档案守法的范围包括上述各种制定法,特别是涉及档案的法律法规规章和其中有关档案的条款。
守法内容。守法的内容包括履行法律义务和行使法律权利。守法所包含的内容要比许多人所理解的广泛、深刻和丰富得多。守法意味着一个国家和社会主体严格依法办事的活动和状态,而依法办事就自然包含着两层含义:一是依法享有权利并行使权利,二是依法承担义务并履行义务。两者密切联系,不可分割,守法是履行法律义务和行使法律权利的有机统一。
3 档案守法在档案法制建设中的地位
党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“16字方针”,党的十报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的“16字法治方针”,新的“16字法治方针”与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”既一脉相传而又更加丰富和科学。有法必依(即“守法”)是社会主义法制建设的中心环节,而达到全民守法则为社会主义法制建设提出了更高更科学的目标,守法在社会主义法制建设中的地位更加重要。档案法制建设是社会主义法制建设的一部分,档案守法在档案法制建设中的地位也同样更加重要。
从档案法制建设的过程来看,档案法律法规的制定固然重要,档案法律法规的实施则更为重要。无法可依不行,而有了法,如何使之真正在档案事务中得到贯彻落实,起决定作用的则是法的实施,而档案法律法规的遵守又是法的实施的重要环节。因为档案法律法规的实施,既要依靠档案行政管理部门的严格执行,又要依靠全体档案行政管理相对人的普遍遵守,而档案行政管理部门及其执法人员的执法行为本身也必须符合法律的要求,是档案守法的重要方面。档案法律法规再完备,还需人们去遵守,否则,也只能是一纸“空文”。
档案守法不但是档案法制建设的重要内容,而且是档案法制建设实现的根本要求。档案法制建设的最理想的状态就是,档案法律法规的各项规定和要求得到档案行政管理相对人的普遍认同和支持,人们自觉遵守档案法律法规的比重不断扩大,档案守法的成本得到降低。减少了档案行政管理部门的强制力作用,有利于档案事业的健康发展。而档案行政管理相对人的自觉自愿遵守档案法律法规,就构成了现代法治社会档案法制建设的最理想的守法状态。良好的档案守法环境的构建又成为实现和加强档案法制建设的重要条件和有力保障。
4 档案守法面临的问题
目前,档案守法面临的问题主要表现:
4.1 档案守法主体片面。档案守法主体一般包括公民个人和社会组织两大类,但在有些档案行政管理者看来,档案守法只是档案行政管理相对人的事,档案守法与档案行政管理者无关,与社会组织,特别是与档案行政管理机关无关。他们负责管理档案事务,档案法律只是他们管理档案事务的工具,他们不存在档案守法的问题。而档案行政管理部门的职能主要是管理社会档案事务,也不存在档案守法与否的问题。这显然是片面的,实际上,档案行政管理部门及管理者要带头守法,以身作则,严格依法办事,这样才能更好地要求和带动档案行政管理相对人守法。档案行政管理部门及管理者要带头守法,不仅能确保行政辖区内馆藏档案的安全,而且能在其影响所及的范围内推动档案事业的发展。反之,档案行政管理者不守法,对国家社会档案事务的危害程度远远大于普通档案行政管理相对人不守法。这是因为各级档案行政管理部门及管理者都掌握一定的行政权力,其影响力自然大于手中没有档案行政管理权的档案行政管理相对人。因此,档案行政管理部门的守法问题更应该被重视。
4.2 档案守法客体不全。档案守法遵守的法律不仅仅是《档案法》,更要遵守宪法、行政法,还包括遵守其他各方面的法律法规。因为我国的法律体系是一个有机的统一整体,都需要遵守。而在目前的档案行政管理工作中,往往强调或侧重于《档案法》的遵守,轻视其他法的遵守。
4.3 档案守法的消极守法。所谓“消极守法”,就是传统观念中的“不犯法”,即对法律法规的被动服从。“其实,这只是守法最基本和最消极的方面。为了实现人的本质,为了自身利益需要而积极守法,才是守法的本然含义。”[6]由于目前我国档案守法环节在理论和实践中的薄弱,已经导致了档案守法者消极守法态度的普遍形成。这不仅使档案立法成果形同虚设,同时,也大大增加了档案执法的难度,甚至在某种程度上已经损害了档案法律法规的权威性。
5 实现档案守法的措施
5.1 转变档案守法观念。要真正实现依法治档,必须高度重视档案守法,转变档案守法观念:一是实现从“消极守法”向“积极守法”的转变。即从被动的不违反档案法律法规,转变为积极主动地用好档案法律法规和维护档案法律法规的权威。二是实现从只强调“公民守法”向强调“政府守法”的转变。即从强调档案行政管理相对人守法向强调档案行政管理部门及管理者守法的转变。要清楚档案守法的主要对象是档案行政管理部门及管理者,而非档案行政管理相对人。
5.2 加强档案法制教育,培养档案守法意识。档案法制教育是使档案守法者知法、懂法的过程,档案守法者包括档案行政管理部门及管理者和档案行政管理相对人,而且档案法制教育的重点更多的应该是前者。从一般意义上说,档案法制教育的目的在于提高档案守法者的法律意识,促进档案守法者对档案法律法规的遵守。从档案法制教育与档案守法的关系来看,档案法制教育是手段,档案守法是目的。通过档案法制教育增强人们的档案法律意识和法治观念。这样,逐步使档案守法者养成守法的品质,使档案守法主体达到高层次的档案守法状态,即档案守法主体以法的主人姿态自觉地、积极地、主动地去守法,完全实现法的自我内化。只有档案行政管理部门及管理者带头守法,当公众真正看到档案行政管理部门及管理者带头守法和真正依法办事以后,自觉守法的意识才会逐步形成,依法治档才能实现。
5.3 档案守法要积极守法。所谓“积极守法”,即档案守法者以档案法律法规的主人自居,充分认识并认同档案法律法规的价值、准则,从而主动自觉地去做有利于档案法律秩序的一切事情,包括遵守档案法律法规、维护档案法律法规以及为档案法律法规的巩固和完善而奋斗,等等。积极的档案守法行为是人们在对档案法律的理性认识的基础上自觉自愿的行为,人们把档案法律法规内化为一种自觉,成为自身内在的约束力,以档案法律法规作为档案事务行为的指南,积极地享有档案法律法规规定的权利和权力,自觉地履行档案法律法规规定的义务与职责,维护自身和他人的档案合法权益。一是服从档案法律法规,这是档案守法的本质含义。档案事业要健康地发展,就必然要求全体档案守法者服从现行的档案法律法规。任何超越于档案法律之外档案守法主体都是对整个档案法律秩序的一种威胁。二是维护档案法律法规。档案法律法规以及涉及档案的法律法规有几百部,这么多的档案法律法规,仅仅靠档案行政管理部门以及专业管理部门等来强制性地维护,其效力显然不可能充分实现。只有通过每一个档案守法者对档案法律法规自觉的遵从和主动维护,才能摆脱“法不责众”的尴尬。因此,积极守法要求每一个档案守法者勇于与档案违法行为作斗争,以维护档案法律法规的尊严。三是积极行使档案法定权利。积极守法不仅要求严格履行档案法定义务,而且要求档案法定权利的积极实现。没有无权利的义务,遵守档案法律固然是档案守法,而档案守法深层次的含义更是要求档案权利主体对档案法定权利不轻易放弃,并积极地加以实现。对档案法定权利的实现的本身就是对档案行政管理者履行档案法定义务最好的监督。四是尊重档案法律法规。要使档案法律充分地发挥其效力,唯有使每一个档案守法者树立“法律至上”的观念,在心目中建立起档案法律的权威。只有当这样的档案法律态度内化于心之后,才会自觉地尊重档案法律,遵守和维护档案法律。只有这样的档案守法,才能促使档案法律在不断完善中调整档案事务关系以实现依法治档。
总之,档案守法在档案法制建设中居于至关重要的地位,要健全档案法制,必须重视档案守法。要不断消除阻碍档案守法的消极条件,着力优化和完善档案守法的积极条件,加大守法宣传力度,努力实现全体档案工作者及全体公民的自觉守法,从而实现依法治档。
注:本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果,项目批准号为:2012-R-05。
参考文献:
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[6]冯粤.论积极守法[J].伦理学研究,2008(3):11~14.
近十年来,随着依法治国方略的实施,档案法治、档案法制成为档案学者及档案行政管理者关注的重点与焦点,研究的论文大量见诸档案期刊,但是,这些论文多是从立法、执法、守法的某个角度、层面或方面进行研究,鲜有从法律制的角度进行研究,成果甚少。
随着法治国家建设的推进和社会主义法律体系的建立与完善,我国的档案工作法制化出现了许多新情况和新问题,其中之一就是档案及档案工作不仅受以《档案法》为核心的档案法律法规的规制(2016年9月底在国务院法制办网站上检索到的标题中涉及“档案”的法律法规有238部),还受到整个法律体系中众多其他法律法规的规制(2016年9月底在国务院法制办网站上检索到的条文中涉及“档案”的法律法规就有7097部)。相关法律法规的数量是档案法律法规的30倍。这一新情况给档案工作的法律规制落实造成了知晓、理解、熟悉、掌握、运用等多方面的困难,使档案法制、档案法治工作面临着新的严峻挑战。
对档案及档案工作进行法律规制,建立全部法律规制下的档案记录体系,是全面依法治国方略要求和档案外延扩张、数量激增的共同需求。
对档案及档案工作进行法律规制,一要创立全面依法规制的观念;二要建立持续动态梳理相关法律法规的观念;三要树立通过参与立法推动全面规制的观念;四要确立借助档案记录体系实现全面规制的观念。
关键字:档案学 比较方法 统计分析
比较是认识事物的基础,它是将两个或多个事物进行对比性研究,帮助人们区别和确定事物相同与相异之处的常用方法。在科学研究中,比较方法作为最常使用的研究工具之一,已被广泛运用于各个领域。比较方法在档案学研究中的应用伴随着档案学的产生就已开始,该方法的正确运用能够帮助人们更好地解决档案学特定理论和实践问题。为了解近年来我国档案学研究中比较方法的应用情况,本文试图对六年来(2006―2011年)学术文献中有关档案学比较的论文进行统计分析,以期对我国档案学比较研究的现状有一个宏观认识,为今后的研究工作提供一些参考。
一、统计数据来源
中国知网CNKI提供的中国学术文献网络出版总库文献总量丰富、覆盖面大、连续动态更新及时,因此本文选取中国学术文献网络出版总库为数据源,以尽可能保证文献统计的全面性。同时本文选取2006―201 1年六年作为一个时间跨度,以期反映档案学研究中比较方法应用的近况。
二、论文数量年度分布
本文以中国学术文献网络出版总库为依托,以“(主题=档案)并且(题名=比较+对比)”为检索条件进行检索,第一次共检出385篇论文。剔除不符合主题及一文多投的文章,最终保留292篇相关论文作为统计对象。按这些论文的发表时间进行年代数量整理,得到结果如表1:
从表1可以看出,除2007年较之2006年论文数量有明显增长以外,2006-2011六年来档案学比较研究论文数量基本稳定,保持在50篇左右。这表明在我国档案学研究中,比较方法的应用一定程度上受到了研究者的青睐。但从论文总量上来看,应用比较方法的论文数量并不算多,所以档案学的比较性研究仍有很大发展空间。
三、论文期刊来源分布
对论文期刊的来源进行统计分析是为了揭示该研究领域论文的空间分布特点,以便为深化研究提供有效的参考源。笔者在对2006-201 1年档案学比较研究论文进行统计时,发现刊载有档案学比较研究论文的刊物较分散,期刊数量多达39种。不仅有档案学专业期刊,也有非档案学期刊;其中有7种期刊载文数量为2篇,13种期刊载文数量仅为1篇。期刊来源具体分布情况及刊载数量如表2(按登载相关论文数量多少进行排序):
一般来说,核心期刊上所发表的文章能代表该学科的研究水平和发展趋势,最受学者重视。所以,有必要对核心期刊的载文量加以分析。“根据布拉德福定律,核心期刊所刊载的论文量要占总论文量的1/3。”2006-201 1年关于档案学比较研究的论文总量为292篇,所以其核心区所载的论文数应为292/3≈97篇。表2显示,档案学核心期刊收录了相关论文135篇,在比较方法的应用上已发挥了应有的作用。需要指出,《档案学通讯》、《档案学研究》和《中国档案》在档案学期刊中排名前三,在研究领域具有一定权威性和前瞻性,对载文质量要求较高。而表2中,这三种核心期刊载文总量仅为25篇。其载文量低从一定程度上反映出,档案学者们在关注比较方法基础上,应追求文章的更高质量。
四、论文涉及主题分布
对我国档案学比较研究论文的各主题进行统计分析,利于更好地把握学术动态,预测其未来的发展方向。为此,笔者对2006-201 1年292篇相关文献的内容进行了分析,经过反复核对后将文献主题大致分为三大领域,即宏观档案工作、具体档案业务、档案学理论及文化。其中,主题和领域的归纳不可能完全划分清楚,有很多论文主题存在交叉或难以归纳,所以只能做到相对准确。具体分布情况见表3:表3中数据显示:宏观档案工作研究是比较方法应用最广泛的领域,宏观档案工作研究论文数量占全部论文的54,8%,说明档案学研究者偏好运用比较方法发现和认识档案事业或宏观工作中的问题。具体分析文献所涉及主题的数据,可得出以下结论:
1、档案法制建设的研究引起重视。
随着法制社会的健全,从法律上对档案工作加以规范显得尤为重要。因此,近年来对档案法律、法规及政策方面的比较研究逐渐增加,相关论文数已占比较研究论文总数的5.5%。在档案法制建设研究领域,主要进行的有中外档案立法比较、新旧《档案法》比较、《中档法》与《中图法》比较、新旧《高等学校档案管理办法》比较、公共档案管理法律制度、私人档案管理法规等比较研究,不仅有宏观的比较,也有微观的比较。但比较研究的范围较窄,比较分析的深入性和全面性并不理想。因此,笔者认为,对于我国档案法制建设研究可适当扩大比较范围、加深研究的深度,如“从介绍外国档案法规,发展到具体工作环节的对比;从单纯的法律条文对比,发展到文化、经济等方面的对比。”
2、与现代技术相关的主题是比较研究的热点
从表3可以看出,主题为“电子文件”和“数字档案馆”的文献所占比例最大,分别达到17.1%和6.2%,成为了比较研究的热点领域。这是因为随着信息技术的发展,尤其是电子文件的出现使传统的档案管理模式受到挑战,所以如何管理新型载体材料档案,以适应新时期档案管理要求的问题引起了广泛关注。虽然电子文件及数字档案馆方面的文献比比皆是,但由于我国电子文件管理、数字档案馆建设方面的讨论仍停留在理论层面,实践进展较慢,所以其具体实施和技术解决方面的研究仍有较大空间。因此,电子文件及数字档案馆建设的研究仍将是今后一段时间比较研究的热点。
3、档案的利用与开发成为档案工作的中心
表3显示,以“档案利用与开放”为主题的文献数量占所有具体档案业务文献的6.8%,所占比重最大,同时以“档案数字化”、“档案知识服务”为主题的文献也较多。这些主题都是以新时期档案能够更好地面向社会、服务社会为最终目的,说明档案利用成为档案工作的中心。“后保管时代的来临已将档案工作的中心从‘档案保管’转移到‘档案利用’上。档案馆工作人员也从档案的保管者成为了知识和概念的提供者,从被动的服务转向主动的提供利用,因而档案利用与资源开发,有着更多的新途径与新方法。”我国档案学者以积极的心态去考察国外档案利用与开发方面的工作,为我国档案利用提供建设性意见有着重要意义。
4、档案学教育引起广泛关注
2006-2011年档案学教育比较研究主要涉及档案学高等教育、档案学课程设置、档案人才培养方案等方面的内容。“档案教育作为一个国家档案事业的重要组成部分,是档案
事业得以发展和延续的基础,是衡量一个国家档案事业发展水平的重要标志。可以说档案教育的成功与否,直接关系着国家档案事业发展的兴衰。”我国现代档案教育刚刚步入正轨,因此有必要借鉴国外先进教学理念,加深对我国档案教育现状的认识。但应当注意,“世界各国的档案教育由于受到多种因素的影响,其产生、发展、教育内容和教学方法等诸多方面形成了自己的特点。”盲目模仿国外教育模式有弊无利,发展有特色的档案学教育才能更好地促进中国特色档案事业前进。
五、比较涉及地域分布
从比较的角度区分,比较研究可以分为横向比较和纵向比较。横向比较是指对同一历史时期不同国家或地域的事物进行比较,纵向比较是对同一国家或地域的不同历史时期的事物进行比较。“陈兆禊、和宝荣两位先生在其文章中说过,在比较研究中纵的比较不占主导地位,确道出了档案学比较研究方法的又一特点”。换句话说,在档案学比较研究中,比较方法多用于横向比较,即跨地域研究。在2006--201 1年档案学比较研究的292篇论文中,进行跨地域比较的有103篇,其具体涉及的地域分布见表4:
(以“中外”、“中西”比较为题的论文涉及中国与多个其他国家进行比较,因此不分别计入相应国家。)
从表4可明显看出,在跨地域档案学比较研究论文中,绝大多数是将中国与世界其他国家进行比较,对国内不同地区之间的比较很少,比例分别为93%与7%。同时,在96篇跨国比较的论文中,比较涉及的国家相对集中,关于中美之间比较的论文就有33篇。另外以“中外”比较为题的论文多数也涉及到美国,因此与美国相关的比较研究论文数量实际上还要多。当然,研究者在高度关注美国档案事业的同时,也对其他国家的档案事业进行了比较研究,涉及的有英国、法国、加拿大、新加坡等,但数量明显少得多。其实这种研究对象的集中现象,不仅在档案学领域中存在,在其他一些学科的比较研究中也同样存在。究其原因,美国作为世界上最发达的国家之一,“它在技术、管理、服务以及专业教育等方面都有值得其他国家借鉴的地方,所以格外受到研究者的关注;另一方面,这也与全球范围内英语文献资源的优势有关,在同等的研究条件下,研究者获取和整合英语文献资源的困难程度要远远低于对其它外文文献信息的获取和吸收。”对此,笔者认为,美国虽以雄厚的实力和先进技术居于世界前列,但并不代表美国各方面工作都处于世界领先地位。研究者可将注意力适当转移到其他国家,甚至是发展中国家,客观的选取比较对象,找到差距或共性,才能更好的促进我国档案事业发展。另外,研究者在积极引进和吸收国外先进理念的同时,也应增加对国内地区之间的比较研究。只有充分认识国内各地区档案事业的发展状况及存在的问题,才能探究出推动整个国家档案事业发展的思路与方法。
六、档案学与邻近学科的比较研究
在档案学比较研究中,横向比较不仅包括不同地域之间档案工作的比较,也包括相关事物,如档案学与邻近学科之间的比较。在2006-2011年档案学比较研究的292篇论文中,有19篇关于档案学与图书情报学相关内容的比较。其中又以档案学与图书馆学的比较最多,占17篇。主要内容包括数字档案馆与数字图书馆的比较、档案工作与图书工作的比较、档案馆与图书馆在信息资源共享方面的比较、档案馆与图书馆网站在web2.0应用方面的比较等。
档案与图书同宗同源,从产生之初就有着密切的联系。档案学与图书馆学均属于信息管理科学中的具体应用性学科,二者的联系决定了这两门学科的研究成果可以相互借鉴。档案学与图书馆学“经历了由结合到分离的过程,各自的特点越来越明显,在发展过程中逐渐出现差距,图书馆发展状况逐渐优于档案馆发展状况。”尤其是近几年随着科学技术的迅速发展,图书馆学积极引进先进技术和理念,在信息资源共享与数字图书馆等方面的建设水平大大提高。但档案学在相关方面的研究仍不够成熟,远远滞后于实践,已明显走在了图书馆学的后面,应引起档案界的重视。所以,档案学者应从二者的比较中,正确认识自身发展的不足,改变过于保守的观念,借鉴对方的先进理念及方法,推进档案事业更好地为社会主义现代化建设服务。
七、结语
一、基本情况
《档案法》是档案事业的根本大法,我厅档案工作在教育工委和教育厅领导的关心和大力支持下,依托高校档案学会。积极开展档案行政执法工作。从1996年以来,高校档案学会把学习宣传《档案法》、《高等学校档案管理办法》作为重要任务来完成,先后组织学习《档案法》、《高等学校档案管理办法》和学术研讨16次,交流学术论文660多篇,向省、国家档案学会推荐高水平的学术论文110多篇,许多学术论文先后荣获陕西省档案学会、国家档案学会档案学优秀成果一等奖、二等奖、三等奖。2003年、2006年、2008年我厅和高校档案学会针对高校办学的多层次、多样化,从实际出发。结合不同层次档案工作现状,开展了分层次的依法档案检查。检查工作采取听汇报、实际查看、评议打分、通报结果。2008年在杨凌召开了高校档案工作会议,会议表彰了2J7个先进单位和59名先进个人。陕西省高教系统档案学会理事长吴恣书在会议讲话中再一次强调高校要加强依法治档,要学好、用好,还要利用各种机会、场所,积极宣传,普及档案法律法规知识,不断提高高校领导和广大教职工的档案意识。
二、存在问题
1.档案执法强调客观多。主观努力少。
加强档案法制建设,强化档案法制意识。这是各高校应做的工作,但是,在教育厅和高校档案学会检查中,发现部分高校的领导和工作人员缺乏对依法治档重要性和必要性的认识。当检查组提出法制意识不强时,强调客观多,从主观找原因少,同时还认为《档案法》制约性不强。一些民办高校只知道有《民法》、《刑法》等法律,却对《档案法》不够了解,更谈不上对《档案法》的宣传,对档案工作的重视和支持。
2.重视业务指导。忽视依法治档。
档案工作是一项专业性强、技术特点突出的工作。近几年来高教档案学会对高校档案工作抓得很紧,也取得了可喜的成绩。但是仍然不能拿起《档案法》这个有力的武器,从根源上要求各归档部门要按照要求完成文书档案、教学档案及其他门类档案的归档工作。没有认识到每年文件资料归档是档案法的要求,谁都不能把档案归为己有,不认真按照《档案法》去做好档案资料的归档工作是违法的。在检查中发现一些高校档案部门不善于运用《档案法》去指导和监督档案的归档工作,虽然依法治档在高校说了几十年。但是在一些传统思想的驱动下,部分高校没有自觉运用档案法的法律法规依法建档,因而出现了每次检查时,总有一些高校档案工作做得比较差。
3.依法建馆不到位。档案保管不安全。
高校档案是高校教学科研和管理活动的原始记录,是高校广大教职工以及学生大量心血的结晶,是国家档案事业和国家信息资源的重要组成部分。在今天科学技术突飞猛进、知识经济日新月异发展的大好形势下,我省高等教育实现了跨越式发展,高校在教学、科研、学科建设、学生工作、基本建设以及教育交流与国际合作等方面形成的大量有价值的档案资料。真实记录了高校发展的轨迹,成为高校各项工作中一个不可缺少的重要组成部分。要把高校产生的大量有价值的档案资料保存下来,使这些档案更好地为高校的发展服务,更好地发挥档案记录历史、传承文明、服务社会、造福人民的功能。按照《档案法》、《高等学校档案管理办法》各高校要有专门的档案库房、专门的档案装具,确保高校各类档案的安全保管。现实中一些公办高校档案库房比较简陋,档案装具陈旧。没有配备基本的档案管理8防措施。不利于档案的保护;民办院校有一部分学校无档案库房、无档案装具、档案流失在各处室和各系,这样长期下去,会造成档案资料的丢失,给档案事业造成不可弥补的损失。
4.档案的现代化管理滞后。跟不上时代的发展。
国家档案局、国家教育部27号令《高等学校档案管理办法》要求高校档案工作要实现现代化的管理,高校档案工作要和学校的发展同步,然而现实中只有一部分高校安装了档案管理软件,实现了档案管理现代化:一部分高校没有运用档案管理软件,档案的查找还是人工查找。档案资料归档全是手工操作。降低了档案的利用效率。另外有一少部分学校档案馆(室)至今没有配备计算机。有的虽然配备了计算机。却是其他处室淘汰下来的,他们认识不到档案资料是学校的宝贵财富,档案馆(室)要配备存量大、设备高的计算机,要保护档案资料的安全。
三、档案行政执法的对策
如何进一步加强高校档案行政执法工作,切实解决当前档案行政执法中存在的问题,确保高校档案工作步入法制化轨道,使高校档案工作健康发展。我们认为应该采取以下相应对策。
1.加强档案行政执法监督指导作用。
档案行政执法是否得到落实,就看档案执法监督指导起不起作用。要建立行政执法监督指导系统,充分发挥人大、权力执行机关和政府法制部门的主导作用,实行多层次、多方位、严而有序、相互制约的有效档案行政执法监督指导体系。加强监督权;要定期或不定期地对高校档案工作情况进行检查监督,发现问题应及时提出,限期整改。这样,不但能保证各高校规范本单位的档案管理。而且还能对所属单位档案工作进行监督指导。总之,只有充分发挥好执法监督指导作用。才能确保档案工作的正常开展。
2.加强档案行政执法监督规范化、制度化。
档案行政执法监督是贯彻实施《档案法》、《高等学校档案管理办法》的必要措施和主要手段。各高校在档案行政执法监督机制中必须明确相关的职责、范围、权利、义务、方式,建立和完善档案执法制度和执法程序。保障档案执法活动科学化、规范化、制度化。还要建立法规执行情况的监督检查制度;各有关部门既要相互监督,又要相互支持配合,确保档案工作有章可循、有序进行,促进档案行政执法监督工作规范化和制度化。
3.严肃档案行政执法。依法查处各种违法违规行为。
《档案法》、《档案法实施办法》、《高等学校档寒管理办法》既然赋予了档案行政管理部门行政执法权,就应该从法律法规的权威性、严肃性、统一性来维护和确保档案工作应有的法律、法规地位。坚决贯彻实施《档案法》、《高等学校档案管理办法》,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,维护档案法律法规的尊严。对高校中有违犯《档案法》等档案方面的法律法规行为的,教育厅档案行政部门要根据事实严重情节进行严肃处理,违法情节严重的移交司法机关处理。只有这样,才能做到依法依规治理档案工作中存在的问题,才能促进档案事业法制化建设在高校健康发展。
4.加强高校领导档案法制意识,依法把档案工作纳入高
校发展规划中。
陕西高校档案工作要发展。要走在全国高校的前面。加强高校领导的档案法制意识至关重要。教育厅、高教档案学会要依法对高校领导提出加强档案工作领导的具体要求,进行量化管理,纳入主管领导的目标责任中。定期考核。同时要求高校档案工作做到“三纳入”、“四同步”,即纳入学校计划和规划、纳入管理制度、纳入有关人员的职责范围;在布置、检查、总结、验收各项工作的同时,布置、检查、总结、验收档案工作。其次,各高校还要从思想上,行动上重视依法治档工作,切实解决档案工作中所需的人力、物力、财力等实际问题,确保档案工作步人正常发展轨道。
5.组建一支思想过硬、业务精的档案行政执法队伍。
为了进一步做好陕西省教育系统档案行政执法工作,教育厅决心从建一支思想过硬、业务精的档案行政执法队伍着手。新建的档案行政执法队伍应做到以下几点:第一。加强执法人员的法制教育。抓好执法队伍的政治思想建设。第二,对执法人员进行专门培训。掌握档案法制和档案工作相关知识、办案方法。促使其能力和业务提高。第三,执法人员必须具有高尚的职业道德精神和开拓创新精神,并具有档案执法人员资格证。第四,积极主动配合人大、执法部门经常性地组织档案工作业务知识培训,提高执法人员的档案工作业务水平。第五,对档案行政执法人员办案过程中要严肃处理、追究责任。从而督促档案执法人员恪尽职守、依法办事、尽职尽责做好本职工作。
纵观我厅在多年档案行政执法过程中的点点滴滴,我们深感档案行政执法是实现依法治档的一项艰巨工程,不是凭几次会议、几次检查就能实现的事情。为了保障档案事业健康发展。有效维护党和国家的历史真实记录,需要各高校领导的大力支持,需要高校档案工作者持之以恒的努力。在实际工作中树立执法再难,高校档案工作者也要认真贯彻好《档案法》和《高等学校档案管理办法》的意识,自觉拿起法律武器,依法建档、依法收集、依法移交、依法销毁等,用依法治档来维护档案的尊严和发挥它的作用,使档案真正地为高校发展服务。为领导决策服务。
根据全面推进依法行政的要求,我局制定了年度依法行政工作计划,明确了本年度的工作任务和目标。我局的依法行政工作机构设在业务指导科,工作人员和经费都得到了落实和保障。并将依法行政工作纳入了我局的工作计划和目标管理范围,强化了我局对依法行政工作的组织领导和措施保障。
二、行政执法配套制度制定和实施情况
我局一直都很重视档案行政执法制度的制定和完善工作。逐步建立了制定规范性文件备案审查、重大行政处罚备案、错案投诉和错案责任追究、行政执法的监督、考核奖惩等制度,并落实了行政执法证件管理、执法人员资格认证、执法人员培训考核等行政执法基本工作制度;制定了行政执法监督检查制度、行政执法人员管理制度、行政执法错案责任追究制度、规范性文件制定、备案审查制度等4项档案行政执法的工作制度,补充了档案行政执法公开公示制度。并在实际工作中严格执行制度,用制度管人,按规章办事。
三、推行行政执法责任制工作情况
为更好地履行《档案法》赋予的职能,严肃执法纪律,加强执法监督,确保依法行政,我局在建立完善档案行政执法责任制的基础上,建立了档案行政执法评议考核制度,采取多形式、多渠道、多层面、科学的评议方式,考核了本机关内部行政执法情况,逐步形成了行政执法监督机制的良性循环。其方式主要是通过实行目标管理,严格考核。为规范行政执法行为,落实执法责任,强化执法考核,把行政执法纳入了本局相关执法部门及人员的年度责任目标之中,逐级分解,并实施年度目标考核,凡是未完成本局下达的年度档案行政执法工作目标任务相关执法机构和执法人员均不能评为优秀。同时,本局还要接受市档案局的年度行政执法责任目标任务完成情况考核。
四、行政执法队伍教育管理情况
进一步加强对我局的行政执法人员的法制素质建设,加强对档案法律法规及相关行政法律法规的学习。分6批次送培了23人次到市档案局、雅安档案校、清华大学、井冈山参加档案执法、档案征集等培训,组织本局人员认真学习、贯彻实施《行政强制法》,不断提高档案行政执法人员的执法水平。通过规范档案行政执法检查程序和执法检查文书,促进档案行政执法行为按照法律法规的相关规定按程序规范开展。
我局在档案行政执法队伍中严格实行了行政执法人员“十不准”规定,也未出现过违规现象。现有的档案行政执法人员和执法监督人员都是正式在编工作人员,均按照区政府法制局的要求,建立“法制业务工作平台”,做好本局IC卡执法证的申办工作,申领了省政府统一制发的行政执法证件,严格执法人员持证上岗,及时报送各种统计报表。在执法检查和执法监督检查的过程中,做到了按规定亮证执法,文明公平执法。按时完成了档案行政执法证件的年审和换证工作。本局从未有以内设机构的名义进行行政执法和违法委托执法及合同工临时工执法现象。
五、法制宣传
制定了年档案法制宣传工作计划及“12.4”法制宣传日档案法制宣传活动方案,组织了100名机关干部参加了“飞狐灵通杯”档案法制知识有奖竞赛活动,参与了司法局等5个部门在清香坪步行街联合举行的“12•4”法制宣传、法律服务活动。在年度档案继续教育培训班上开设了《档案法律法规知识》课程。
注重多形式的档案宣传,全年编发并报送档案工作信息40期(其中档案典型利用事例汇编4期计37条),以上信息在《档案》杂志刊登1条、《档案》网上刊登5条、公众信息网上刊登1条、《档案信息网》上刊登10条。全年收录可公开现行文52件,向政务公开信息平台上传信息350条,充分利用党政信息网、公众信息网宣传档案工作。共征订《档案》杂志50份,《中国档案报》、《中国档案杂志》各1份。1篇论文入选年政务调研成果集,4篇论文入选年全国档案工作者年会交流论文同时在《档案探索》上发表,2篇获得市档案学会优秀论文鼓励奖。
六、规范性文件制定和备案情况
我局制定了规范性文件制定办法,全年无规范性文件制定。
七、行政权力清理及行政许可
我局对年3月31日之前颁布的行政权力事项进行了清理。清理后的行政权力共27项,其中行政审批(行政许可)3项,行政处罚5项,行政征收1项,行政强制1项,其他行政权力17项,并将行政权力事项名称、事项依据及流程图在政府门户网站上公开。
完成了9个涉及机构改革的单位保管期限表的审批工作。
八、具体行政行为实施、行政复议、行政应诉、行政处罚案卷评查情况
我局严格依法行政,适用执法依据准确,行政执法的决定内容合法、适当,无行政不作为、违法或不当行政行为发生。所使用的行政执法法律文书规范,全年无行政执法监督检查机关责令纠正或予以撤消的案件。做到了执法程序、具体行政行为合法。由于法定设置档案行政处罚面过窄,故全年无行政处罚案件、行政复议案件、行政应诉案件、行政赔偿案件、行政过错案件等违法行政的现象发生。
九、行政执法监督与行政救济情况及其它工作
党的十八届四中全会提出:全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。作为依法行政的重要内容和具体体现,档案法治与依法治国有着密切的联系。依法治国对档案法治不仅具有重要现实意义,同时还对档案法治提出了新的更高要求。然而,目前我国档案学界对档案法治的关注度还不够,对档案法治的认识还不是很到位。以为例,在中国知网期刊文献数据库中,从1979年到2014年12月底,以“档案法治”为主题检得73篇,其中,以“档案法治”为篇名,只检得18篇。在全面推进依法治国的背景下,应加大对档案法治的研究力度,加强档案法治建设,为此,笔者谈一点粗浅的认识。
2 档案法治在立法与执法上的误区
2.1 立法理念上的偏差,造成档案立法的国家为上和权力为上。立法理念是蕴涵于立法这一环节的内在精神和最高原理,它体现了立法者的一种价值取向,是立法者期望通过制定完善的法律治理国家和管理社会生活的一种最高思想境界。由于时代的局限性,我国档案立法理念的偏差主要表现在两个方面:首先是以国家为中心,重国家公权力,轻个人私权利。比如《档案法》第十六条规定:“集体所有制所有的和个人所有的档案,……严禁倒卖牟利,严禁私自卖给外国人。”此规定既不符合我国《民法通则》规定的“公民、法人合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯”基本原则,也有悖于我国《物权法》第三十九条规定的“所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。它赋予了国家档案行政管理部门不应有的、超越《民法通则》和《物权法》之上的权力,漠视了个人的合法权利,割裂了法治的统一性与完整性。其次是以权力为中心,重管理者的权力,轻利用者的权利。如在使用档案方面,对于利用者的利用权利《档案法》第十九条规定:“……一般应当自形成之日起满30年向社会开放……档案馆应当为档案的利用创造条件,简化手续,提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明,可以利用已经开放的档案。”此规定把使用档案的一个行为,割裂成利用和公布两个部分,并把利用和公布权力全部赋予了档案管理者。即使是已开放的档案,利用者利用已开放的档案还需要证明,而档案管理部门在如何为档案的利用创造条件方面,法律却没有具体的操作程序规定。
2.2 工作定位不准,导致档案执法监督检查的错位和越位。首先,档案执法监督检查内容本末倒置。目前,一些档案行政管理部门的档案执法监督检查仍偏重于案卷质量的内容检查,而对《档案法》明确规定的档案违法行为不作重点检查,对借档不还、归档不全、归档不及时和档案损坏情况缺乏执法力度,没有依法追究其法律责任。尤其是,在档案执法实践中突破《档案法》所调整的法律关系范围,增加了档案执法的内容,把档案执法监督检查与档案业务工作的达标升级挂钩,档案执法俨然成为推动具体档案业务工作高标准的工具。其次,档案执法监督检查的主体或方式不合法。目前,由于档案管理存在着一定程度的法律法规不健全不完善,造成了档案执法操作实务中的障碍和困难,直接影响了档案执法工作的开展。为解决这些问题,有的档案行政管理部门采取超出法律规定的形式与内容创新,比如聘用义务执法员制、协助执法制和执法工作督办制等,这名为“创新”执法,实为法外执法,违反了“法无授权不可为”的行政执法原则,是档案执法监督检查之大忌。
2.3 视《档案法》为武器,是法律工具主义的表现。档案法治在档案执法中的弊端主要表现为视《档案法》为权力工具,这是法律工具主义的典型表现。1987年王庆成提出:“《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。”这是把《档案法》当作“武器”认识的最早论文,之后“以《档案法》为武器”成为档案工作者使用频率很高的一个词组,经常见于档案杂志,一直延续至今。我们说“以《档案法》为武器”的提法不妥,因为一则把《档案法》当作“武器”来使用,摆错了档案行政管理部门与档案行政管理相对人的关系,有把档案行政管理相对人当作“敌人”来对付之嫌。二则“武器”一般是针对别人,而不用来针对自己,把《档案法》当作“武器”来使用,是将档案行政管理者自己置超然于《档案法》约束之外。比如档案执法检查,从1988年的检查对象广泛全面,到后来的检查范围缩小,缩小为只检查各级机关、团体、企业事业单位,而国家综合档案馆和档案行政管理部门却退出被检查的范围,不再是档案执法的对象。结果,档案执法成了“手电筒”,只照别人不照自己,有悖于落实《档案法》之初衷。
3 加强档案法治,建设档案强国
档案法治是指在实现社会主义法治国家的过程中,一切档案事务以完善的法律为尺度和准绳,以符合宪法中的法治原则为原则,形成档案事务依法而治的社会状态。加强档案法治,建设档案强国应落实在三个方面。
3.1 修改完善《档案法》,恪守以民为本立法为民的理念。十八届四中全会提出:坚持立法先行,提高立法质量是关键,恪守以民为本立法为民理念,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。而现行《档案法》颁布于1987年,至今已有将近30年的时间,尽管1996年进行过一些局部的修改,但其立法原则和立法理念的时代局限性明显,一些规定已不适应当前经济社会发展的要求,也不利于档案法治化进程,应尽快修改完善。首先,立法思想从管理理念向治理理念转变,从重管理向重服务转变。作为一部面向整个社会的档案法律规范的《档案法》,定位应避免其成为一部档案馆保护法,或者成为档案系统的业务法。要坚持科学立法民主立法原则,通过多种途径保障人民参与立法活动,广泛征求社会公众的意见,避免部门化利益倾向。其次,遵循公正、对等和利益均衡原则,调整各主体间的权利和义务关系。一是行政相对人的权利义务对等。在规定社会公众具有保护档案义务的同时,在规定非国有档案所有者妥善保管、严禁倒卖、接受代管和接受征购收购义务的同时,应规定其合法权利的保障。二是档案行政管理部门的权力责任对等。在规定档案行政管理部门的“监督和指导”权力的同时,还要规定其履职过程中应承担的责任。在规定其公布国有档案的时间期限、公布范围和公布程序的同时,还应规定其不作为的责任。
3.2 档案法治,确保档案行政执法在依法行政轨道上运行。档案法治是依法行政的重要内容,档案行政执法是档案法治的具体体现。具体到档案行政执法检查,要使档案行政执法检查和整改规范化、制度化,使依法行政与档案法治有机结合、相得益彰,树立现代法治理念,提高档案法治重要性的认识,严格依法管理档案事业。首先,档案行政管理部门要以宪法法律至上的理念,把传统的人治管理观念和管理手段转变到法治思维和法治方式上,正确处理权力和责任、权力和利益的关系,在履行档案行政管理职责中切实做到既不失职又不越权,以档案法治建设促进依法行政的实施。其次,按照国家档案局推进依法行政工作领导小组的要求,档案行政执法必须按照宪法法律规定,尤其是以档案法律制度规定的权限范围、行使程序和行为对象严格执法。档案系统应通过健全和落实档案行政执法责任制,进一步提高行政执法水平,增强依法行政工作力度,保障各级档案行政管理部门依法规范行政执法,保障各项档案法律的正确贯彻实施,从而保障档案行政执法在依法行政轨道上运行。
3.3 档案法治,为档案强国奠定基础提供保障。建设档案强国是一项“前无古人”的伟大事业,是一项规模庞大的系统工程。“档案强国”不仅是档案本身的总量丰富、档案事业体系完备、档案管理水平高并且档案开发利用技术先进,更重要的是档案法治,档案法治是档案强国建设的第一要义,是档案强国的基础和保障。档案法治是一个国家档案事业发展水平的一面镜子,也是一个国家档案事业兴衰成败的关键。首先,档案法治对于档案事业长足发展的今天是功不可没的。新中国成立60多年来,我国档案事业经历了从无到有、从小到大、从弱到强,其中的每一步都离不开法律的保障,特别是档案发展史上的第一部《档案法》1987年的颁布实施,为档案工作开展提供了法律支撑,使档案工作有章可循,有法可依,使制度化和规范化档案工作成为常态。其次,档案法治对于推动实现档案强国目标的明天是不可替代的。改革开放30多年来,在我国社会经济的转型和发展中法治是一面高扬的旗帜,而档案法治一直都处于国家法治进程之中。作为建设档案强国的重要环节,无论是建立“大档案”机制,整合多方资源,还是鼓励设立私人档案馆,拓展档案馆结构体系,法治尤为重要。西方主要发达国家,无一例外都是重视档案的档案强国或档案大国,也无一例外都是法治国家。在全面推进依法治国的背景下,档案事业作为社会文化事业的一个重要组成部分,法治化是其必然趋势。“法治兴则国兴,法治强则国强”,档案强国也是如此。
1档案行政管理研究的时间脉络
“档案行政管理”一词,最早出现在1959年冯志直先生发表在《档案工作》上的《云、贵、川三省档案工作协作会议在成都召开》报道中。此后,到1980年的21年间,在主题为“档案”的1853篇文献中,只有2篇在文中提及“档案行政管理”一词。从1981年起到2010年这30年间,每年在主题为“档案”的文献中,都有文章提及“档案行政管理”一词,平均占当年主题为“档案”的6.38%文献。下图是1981年至2010年间,每年在主题为“档案”的文献中提及“档案行政管理”一词文献所占比例走势图。从图中,可以明显看出,档案期刊所刊文献对“档案行政管理”的关注始于1988年《档案法》颁布前后,而关注度最高的1996年、1997年,正好是《档案法》修改重新颁布的年份。《档案法》颁布后,每年,在主题为“档案”的文献中,提及“档案行政管理”一词的文献平均占到了8.16%,最高时,达到了10.92%。因此,我国关于“档案行政管理”的研究始于《档案法》颁布,并与《档案法》的实施修改过程相关联。
2档案行政管理研究文献计量分析
以“题名”为检索项,以“档案行政管理”为检索词,在知网“中国学术期刊网络出版总库”,从1988年到2010年,共检索到126篇文献。以这126篇文献为样本,对档案行政管理研究文献做计量分析。
2.1期刊分布。从期刊名称分布看,126篇文献共涉及32种杂志,其中,档案学期刊25种,载文120篇,占95.24%;档案学核心期刊13种,载文77篇,占61.11%。依据布拉德福定律在载文量相等的情况下,核心期刊和相继区域期刊数量成1nn2……的关系。以42篇文献为等量值来划分,处于核心区的有:《档案管理》(14篇)、《黑龙江档案》(10篇)、《北京档案》(9篇)、《四川档案》(9篇)4种;处于相关区的有《山东档案》(8篇)、《档案与建设》(7篇)、《兰台内外》(7篇)、《档案学研究》(6篇)、《中国档案》(6篇)、《浙江档案》(5篇)、《档案时空》(5篇)7种;其他21种期刊,载文40篇,处于非相关区。
从杂志分布的相关性来看,地方档案行政管理机关主办的刊物,对这一问题的关注度,明显高于国家档案行政管理机关、全国性档案学会、高校档案专业及行业档案部门主办的刊物。档案学核心期刊对此问题的关注程度并不特别突出。
2.2文献作者与作者单位。全部126篇文献中,署名的99篇,其中,发表10篇文章的1人(黄志勇),发表5篇文章的1人(予同仁),发表4篇文章的1人(程训方),发表3篇文章的2人(马素萍、孙雷),发表2篇文章的5人(陈翠、陈智为、张怀笔、周东欣、朱煜),发表1篇文章的89人。
依据洛特卡定律(写两篇论文的作者数量约为写一篇论文的作者数量的1/4;写3篇论文的作者数量约为写1篇论文作者数量的1/9;写n篇论文的作者数量约为写一篇论文作者数量的1/ n2……,而写一篇论文作者的数量约占所有作者数量的60%)对99篇署名文章的第一作者作一些分析。见下表:
从表中可见,除发表10篇文章的人数与发表1篇文章的人数基本符合洛特卡定律外,其他发表不同数量文章的人数,均低于洛特卡定律应有的人数。这表明,研究者对于这一问题的持续关注度不高。而发表1篇文章的作者数占了全部作者(第一作者)的90%,远远高出洛特卡定律60%的比例。说明对此问题的研究,还未形成核心作者群。
但如果单单从2篇以上文献作者(10名)与全部作者(99名第一作者)的比例看,倒是符合普赖斯“在同一主题中,半数的论文为一群高生产能力作者所撰,这一作者集合的数量上,约等于全部作者总数的平方根”的论断。从这个意义上讲,上述10位作者是这一研究的高生产能力作者。
从作者单位看,署名单位的文献有84篇,涉及59个单位。其中,发表文献在2篇以上的11个(福建省大田县档案局8篇、濮阳市档案局5篇、北京市档案局5篇、全国人大教科文卫委员会3篇、国家档案局3篇、中山大学2篇、中国人民大学2篇、浙江省档案局2篇、四川大学2篇、山西省档案局2篇、江苏省档案局2篇),占全部单位数的18.64%。
在全部署名的单位中,国家立法机关与档案行政管理部门各1个,各3篇;省级档案行政管理部门5个,12篇;市级档案行政管理部门18个,22篇;县级档案行政管理部门16个,23篇;高等学校15个,18篇;其他单位3个,3篇。各级档案行政管理机关共40个,占全部单位数的67.79%,是这一研究的主要关注者。其中,无论是从论文总量,还是涉及的单位数量,市县两级对这问题的关注度,都要高于国家、省级档案行政管理部门。但如果从单位平均数量上看,国家、省级档案行政管理部门的高于市县两级档案行政管理部门。这表明,国家、省级档案行政管理部门对这问题的持续关注度,要高于市县两级档案行政管理部门。
3档案行政管理研究的主要成果
3.1档案行政管理职能研究。在126篇文献中,以档案行政管理职能为研究对象的有29篇,内容涉及档案行政管理职能的有102篇。研究主要集中在社会主义市场经济体制的确立、加入世界贸易组织、政府行政管理体制改革、依法行政等对档案行政管理职能产生的影响几个方面。一些研究者从国际国内政治经济发展的大趋势出发,强调档案行政管理必须适应形势与环境的变化,转变固有的行政管理思维模式,转变档案行政管理的职能,强化宏观层面上的管理。
3.2档案行政管理体制研究。在126篇文献中,以档案行政管理体制为研究对象的有4篇,内容涉及档案行政管理体制的有77篇。研究主要集中在我国现行档案行政管理体制存在的问题、政府行政管理体制改革对档案行政管理体制的影响、档案行政管理体制改革的动因、作用、影响等几个方面。有学者认为,“我国现行档案行政管理体制,自确立以来一直存在争议,虽然,‘局馆合一’达到了机构精简的目的,但存在的政事不分、职能错位和职能弱化等弊端不容忽视,为促进我国档案事业的健康发展,进一步完善现行档案行政管理体制是必要的”。也有学者从政府行政管理体制改革,来论述档案行政管理职能转变的必要性与主要内容,认为“政府行政管理体制改革必然要求档案行政管理职能转变”。
3.3档案行政管理的方式、方法研究。在126篇文献中,以档案行政管理方式方法为研究对象的有4篇,内容涉及档案行政管理方式方法有49篇。研究主要是集中在基层档案行政管理部门在行政管理中的方式方法、档案行政管理部门在对企业进行行政管理时的方式方法、档案行政管理部门在进行业务指导时的方式方法,及档案行政管理部门在执法、监督、检查、公关等活动中的方式方法等方面。
4档案行政管理研究存在的主要问题
上述研究成果,对近20年来我国档案行政管理从多个方面进行了探讨,为后来者对此问题进行进一步的深入研究提供了十分丰富的文献资料。但研究也存在着一些十分明显的问题:一是研究者主要来自档案行政管理部门的工作者,而高校中,从事档案理论研究的同志对此关注度却不是很高;二是研究更多是从实际需要出发,经验性的东西多,理论性的东西少,就事论事多,理性思考与分析少;三是研究的思路与研究的面还相对比较窄,没有涉及其他行政管理部门的相关情况;四是研究缺少层次,不同层次的档案行政管理部门关注的问题大都相同,没有体现出分级管理的原则。
5档案行政管理研究的趋势与方向
随着改革的深入发展,档案行政管理必将面临更多的新情况、新问题。笔者认为,目前,政府行政管理体制改革对档案行政管理职能的影响最大,尤其是依法行政、依法办事,建设“服务型”、“法制型”政府,将对我国档案行政管理实践与理论研究产生重大而深远的影响,档案行政管理研究或将成为今后档案学界的一个热点研究问题。