浅谈城市土地租赁制度

当前我国城市土地租赁制度建设必须坚持“三个有利于”的原则。因此，在加快城市土地配置的市场化步伐的进程中，必须处理好地价机制形成与土地投机、经济增长、宏观经济稳定之间的关系。

城市土地租赁制度建议

一、前言

国有土地有偿使用方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用者作价出资或者入股。《国土资源部规范国有土地租赁若干意见》将国有土地租赁列为出让的补充方式，对租赁用地方式的地位做出了限制。相关法规、政策也对国有土地租赁和出租做出了一些限制性规定。随着土地市场逐步发育完善，租赁用地方式的优势日趋凸显，越来越受到供用地双方的欢迎。同时，也对土地二级市场起到了有益的牵带作用。本文从国有土地租赁管理工作的实践出发，探讨了租赁制度的优势，分析了工作中及相关法律上存在的一些问题，提出了解决这些问题的一些个人观点，旨在大力推荐国有土地租赁使用方式，推进租赁有偿用地制度。

二、土地租赁权性质的一般理论学说

一般意义上的租赁权，标的不限于不动产，而且包括动产。土地租赁权为不动产租赁权之一种，是指承租人依租赁关系对他人土地所享有的占有、使用及收益的权利。在我国土地租赁权是土地使用制度改革的产物，一般说来有如下特点：（1）土地租赁权的标的仅限于国有土地。虽然有学者指出的土地的所有制性质作为划分土地使用权种类的标准有诸多弊端（梁慧星主编《中国物权法研究》，法律出版社1998年版P638―P639），其说法有其合理之处，但在我国现有条件下，短期内彻底摒弃这一做法实无可能。（2）土地租赁关系的出租方是作为土地所有者的国家，这样就把土地出租与出让土地使用者将其土地使用权再出租区别开来。（3）土地租赁关系的承租方取得土地使用权的代价是交付租金，它既与划拨土地使用权有区别，又与以出让金交付为代价取得的出让土地使用权有所不同。

三、城市租赁用地方式的优势性

（一）减轻企业压力。新的《土地管理法》实施后，《划拨用地目录》列举之外的绝大多数企业已不再能够享受原划拨土地使用权，必须实行国有土地有偿使用。即使是按照原国家土地管理局《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第八条所规定的几种兼并、合并、改造、改组企业，保留划拨土地使用权的期限也不超过五年。巨额的土地出让金增加了企业经营成本，大大加重了企业负担。国有土地租赁实现了土地使用权在期限上的零星出让，不要求一次性支付全额租金（出让金），将租金化整为零，由承租人逐年缴纳，缓解了国有土地使用权出让时一次性支付出让金的困难，给单位经营活动提供了便利，使土地使用者有更多的资金投入生产经营，增加市场竞争力，例如国内最大的彩玻生产企业――安阳彩玻公司，企业占地近2000亩，按规定应在企业改制时补交出让金4个多亿。由于实行了租赁用地，在按照改制优惠政策照顾后，每年仅需向国家缴纳400万元租金。彩玻公司利用腾出的资金，投入技术改造和项目扩建，短短几年内发展成国内最大、世界第三的彩玻生产厂家，新增加的经营利润相当于每年所缴纳租金的数十倍。

（二）优化资源配置。由于历史原因的影响，我国许多企业事单位用地都属于无偿划拨使用，有相当数量的国有土地未得到充分利用。对于这些划拨土地实行租赁制能促使用地单位节约利用土地，要么加强利用，要么把闲置的土地退还给国家，盘活了国有存量土地，抑制新用地单位多占地的欲望，还使那些征而不用等闲置浪费土地的单位和个人在分析利益得失后，对自己的用地精打细算，从而促进我国土地由粗放型向集约型转变，切实做到了节约用地、合理用地，让土地的价值得到最大体现。

（三）增加财政积累。国有土地租赁为政府进行城镇建设和土地开发开辟了一条长期的、稳定的资金渠道。保证了国有土地所有者源源不断地获得地租收入投入城市建设和土地开发。安阳市政府利用国有土地租赁收益返还资金，顺利完成了老城区改造和城市道路基础设施建设，解决了几十年来因资金短缺长期搁置的城市基本建设问题，使市容市貌发生了根本改变。安排了一批土地开发和整理项目，增加了耕地面积和建设用地储量。

四、城市土地租赁管理工作中遇到的问题

个别部门不严格依法行政，严重影响到国有土地租赁工作的顺利进展，致使国有土地租赁收益不能足额及时收缴入库，大量土地资产流失；少数工作人员执法态度不端正，方式不妥当，方法不灵活，造成群众反感，不配合租赁管理工作；少数群众鉴于自己的经济利益，尽管明白政策，仍然不愿缴纳，甚至煽动一些不懂法律、法规和政策的人上访闹事。

五、城市土地租赁制度的建议

（一）界定租赁制度适用范围。在目前条件下，首先应当选择隐形市场十分活跃的行业和用地单位，熏作为实行土地租赁制适用的对象。一般情况土地租赁制可根据项目的类型不同区别对待。对于新建项目，由于受有关法律法规的限制或者特殊产业政策的限制，而不采取出让制而采取租赁制。如部级风景区内的新建经营性项目用地、外来公寓、单身宿舍等限制分割进入市场流转的项目用地等。

（二）对土地租赁期限和最长期限作出明确限制，这有利于土地资源的合理配置。租赁期限可以按照实际需要，结合土地用途，采用短租和长租相结合。对由于城市规划原因不能办理出让的土地或者临时改变用途的土地，土地租赁期限一般为3年～5年，最高不超过8年；租赁期满后，如规划没有实施的，可继续适当延期。对于符合规划条件，但由于法律法规限制或产业特殊性限制不能办理出让的土地，可根据项目情况，按最高期限租赁。土地租赁的最高期限设定，土地租赁的最高期限宜按该用途法定最高出让年限确定。

（三）科学设置租金标准。租金标准的确定是土地租赁制度的关键。在租金标准设置上，要走出以下两个误区：一方面，土地出让金与土地租金二者有一定关联但是有很大差别，依据出让金还原到各个年份，需要用地者评估，操作起来十分繁琐，同时没有体现租赁土地与出让土地在权能上的差别；另一方面，为了推进国企改革或者招商引资，对不同的租赁用地采取不同的标准也是不科学的，也需要统一标准。

参考文献：

[1]李延荣.土地租赁法律制度研究.中国人民大学出版社，2004.

[2]蒋成华.土地租赁权性质研究.中国人民大学出版社，2004.