精神卫生立法突破

历经27年，中国有关精神卫生方面的第一部法律《精神卫生法》在2012年10月26日终获通过，并将于2013年5月1日起实施。

这部法律之所以如此“难产”，源于中国社会对精神卫生以及精神疾病漫长的认识过程。这个过程中，社会对精神障碍患者的重视程度大大滞后于发达国家及部分发展中国家，也使得中国对精神障碍患者救治救助水平整体偏低，精神障碍预防、治疗、康复服务体系不够健全，精神障碍患者的合法权益时常被侵犯，非精神障碍患者“被精神病”的事件屡有发生。

据卫生部调查，在国内疾病总负担中精神疾病排在首位，约占疾病总负担的20%，有严重精神障碍的患者约有1600万人。

世界银行的统计数据表明，中国精神疾病的患病率呈上升趋势，从上世纪50年代的2.7‰到70年代的5.4‰、80年代的11.1‰、90年代的13.47‰。卫生部数据则显示，截至2010年11月底，在重性精神疾病管理治疗项目已覆盖的3.3亿人中，共登记重性精神疾病患者27.05万例，有肇事肇祸倾向的患者18.2万例。

以此计算，在这3.3亿人中，每千人就有8名重性精神疾病患者和5.5名有肇事肇祸倾向的患者。

如此严重的精神卫生问题，远非一部法律所能解决。但是，如果没有适当合理的制度设计、没有更为明确的政府和社会分工，这个群体的管理和救助也将继续无序。此番获得通过的《精神卫生法》将在很大程度上纾解这些问题，不过仍存遗憾。

立法曲折

1985年8月，由五位精神病学专家组成的精神卫生法起草小组，在主持人刘协和位于四川成都的家中召开了第一次研讨会。当时57岁的刘协和任职四川大学华西医院精神科主任。五位专家鏖战三个多月后，拿出了精神卫生法草案的第一稿，并送至四川省卫生厅和卫生部。

刘协和未想到，27年后，他才看到了这部法律的出台。84岁的他对《财经》记者表示，“终于看到了，对整体内容也比较满意。”

回到1991年，精神卫生法草案修改到第十稿后，立法工作停滞。这一阶段的草案主要围绕精神卫生的技术性问题，如精神疾病的预防、治疗与康复以及精神疾病患者的医疗保障等内容，未能脱离医学的范畴。

据《财经》记者了解，停滞的原因之一是，当时负责立法起草工作的国家机关只有卫生部，但在立法工作推进中发现，这部法律不仅仅涉及卫生部门，还涉及财政、民政、教育和公安等多家单位。另外部分人士认为，精神卫生法所涉及的范围过大，只需要《精神病防治法》即可，这也是导致立法停滞的原因。

1999年9月，世界卫生组织在北京倡议举办了首次国际精神卫生立法高层讲习班。随后，精神卫生立法工作得以重启。次年10月，精神卫生法立法领导小组在北京成立，成员包括卫生部、公安部、民政部、教育部、司法部和中国残疾人联合会等。

这时，刘协和等老一代精神卫生专家已退出了立法工作，精神卫生立法进入了第二阶段。这一阶段面临着新的矛盾和局面，其中部门利益的冲突最为明显。

到2007年，包括北京大学第六医院副院长唐宏宇等在内的精神卫生领域的医学专家将草案写到了第17稿。

这一阶段的草案仍未能脱离医学范畴，但在起草过程中，对于精神疾病患者的伦理需求，如人格尊严、社会关爱等方面，以及精神疾病患者出院后就业、婚姻等问题已经广泛涉及，并开始对就医程序进行深入探讨。

同时，在这个阶段，医学、法学和社会学、伦理学的争议使得该法草案趋于成熟。

不过，这一稿仍未得到领导小组的认可。一位参与者透露，由于精神卫生问题涉及财政支持、社会治安、民政救济、学校教育、就业安置、社区观察和后续的矫正等庞杂的工作，面临部门利益冲突，单一由医学专家起草的草案不可能考虑周全，部门各自利益不能求同存异。这虽然是立法中的通病，但在精神卫生立法过程中表现得非常明显和突出。

一方面，部门利益冲突严重；另一方面，在不断加大调研后，精神卫生问题逐渐引起中央有关领导重视。第17稿再易6稿之后，最终在2007年12月由卫生部提交给国务院法制办。

另外，自2004年，国务院开始实施重性精神疾病管理治疗项目：“686”项目——因2004年项目启动资金为686万元，故称“686”项目。此后逐年上涨，至2010年，中央财政当年拨款已经达到了7158万元。

“686”项目包括六类重性精神病患者：精神分裂症、偏执性精神病、分裂情感、双相情感障碍、癫痫所致精神障碍和精神发育迟滞伴发精神障碍。主要解决的问题是：建立综合预防和控制重性精神疾病患者肇事肇祸行为的有效机制；提高治疗率、降低肇事肇祸率；登记、评估重性精神疾病患者；为贫困患者提供免费药物治疗等。

在持续的登记和调研中，据2009年初中国疾病预防控制中心精神卫生中心的数据，中国各类精神疾病患者人数在1亿以上，重性精神病患人数已超过1600万。

公开数据显示，人口只有867万的海南省，目前重性精神疾病患者已达18万人，在1000人中就有近21个重性精神疾病患者，这一数据高于全国平均水平。

据成都市卫生局2010年统计数据，该市重性精神疾病患者近10万人，其中有肇事肇祸倾向的将近1万人。在山东日照，重性精神疾病患者中未治疗的患者占26.34%，肇事肇祸发生率为82.37%，其中精神分裂症患者肇事肇祸最多，危险性评估为高风险患者的占53.3%。

在精神疾病治疗水平普遍偏低、人员和设备普遍不足的情况下，庞大的患者人群和潜在的社会危险则在不断加大。

在此情形下，精神卫生立法工作被移交到国务院法制办，由此进入快速推进的第三阶段。

独特性

与感冒等身体疾病不同，精神性疾病的诊断标准有其独特性。拥有医学硕士和法学博士学位的清华大学副教授贾西津介绍：“精神疾病是现代医学中唯一依靠症状学诊断的疾病，没有实验室检测可以诊断。迄今为止，尚未发现检测学指标可以确诊精神疾病。”