关于建立产业投资引导基金的政策建议

目前，我国正进入一个关键时期，经济增长方式的转变、中小企业的发展、老工业基地的振兴、产业结构的升级以及推动信息产业等新经济的成长，迫切需要以股权资本为特征的创业资本进行强力推动，这就需要我们进一步深化投融资体制改革，特别是产业资本金融体系的创新。

一、国有资本应当介入创业资本

创业投资是提升综合国力和实现社会经济增长的重要内容，是服务于国家经济发展战略的新型资本杠杆。政府不仅是经济的管理者，同时还是经济发展的引导力量。我国目前阶段的创业资本基本是在国有资本的推动下成立的，国家各职能部门应从国家整体利益出发，运用国有资本介入创业资本领域，运用国有资本对创业投资家和创业企业家的信用风险进行补偿，最终调动创业资本家的积极性。

1、国有资本具有加速创业资本形成的支持功能。国有资本对资本要素的聚集有着重要的支持功能，不仅提供货币资本，而且还提供信用资本，加速人力资本的聚集，并且为创业资本的形成创造制度条件。在当前的国情下，货币资本的拥有者缺乏履约的信用保证，人力资本的提供者也缺乏履约的信用基础，这种结合有客观的困难。国有资本在创业资本的形成中，可以为各方提供信用资本支持，在心理上有国家为依托，在制度上有诚信作保证。

2、国有资本具有执行国家意志的政策禀赋。国家意志可以通过政策实现，也可以通过直接的投资手段即国有资本投资和运作来执行国家政策目标。社会主义不能仅仅限于提供社会公共产品和社会服务设施，还应根据国家长远发展角度主导国家基础设施、基础产业，扶持幼稚产业的成长。国此，在国家保持控制力的领域，是国有资本的战略性投资重点，属于产业投资范畴，创业资本不介入；在国家发挥“影响力”与“带动力”的领域，是创业资本的投资重点，国有资本要干非国有企业不能干、不愿干和无力干的事情。国有资本在战略产业与幼稚产业必须有所作为，大胆而坚决地进入，要做到：不能缺位，该为则大为，必须义不容辞，尽到全力；国有资本要大胆以创业资本方式快速进入战略产业。

3、国有资本具有进入退出良性循环的内在需要。在一定时期国有资本要起到扶持国家所确定的战略产业和幼稚产业的作用，在战略产业成长阶段，要大胆进入，在产业进入成熟阶段则要适时退出。这种有限度的参与与存在主要应采用创业资本的方式。因此，国有资本应起到支持创业资本形成，主导与放大创业资本的作用，才能以小搏大，循环往复，形成产业持续的发展能力和竞争能力。

综上所述，国有资本在创业资本形成中具有三个方面的作用：一是引导作用。在带动社会资本积聚、集中、转化和形成创业资本上可以发挥示范作用。二是信用支持作用。创业资本形成中信用资本不足可以通过国有资本的公信力来弥补。三是放大作用。创业投资基金在积聚、集中、转化社会资本过程中不仅没有挤出民间资本，而且通过多轮放大，对民间资本向创业资本转化起到加速、放大的作用。

二、国有资本介入创业投资必须进行制度创新

国有资本在创业资本市场中发挥作用，还存在着功能、作用与机制方面的障碍，必须解决以下一些问题：

1、解决技术和管理者参与要素分配问题。解决国有资本对管理者的激励严重不足，重在建立长效激励机制。国有企业非经济的指向、经营上的多重目标以及考核任用上的非业绩评价体系，使国有资本无法将利润作为唯一目标，从而发生短期经营行为、无效率行为甚至非经济行为，从而会降低国有资本的效率。创业资本机制的优势恰恰在于通过人力资本的专业化委托管理和契约化激励约束机制两大制度安排建立了约束与激励都比较到位的人力资本机制。与传统的委托相比，不仅可以更好实现经营权与所有权的分离，而且可以通过固化管理成本，加大失信成本等制度安排有效解决国有资本管理的痼疾。

2、解决所有制结构受制于行政干预的问题。国有企业比较容易受到各级政府的引导，也容易受到各级政府干预。控股的国有企业如果置于所在地政府的领导之下，多个婆婆仍然具有掣肘经营的能力，从而潜在制约创业资本机构的运行。国有资本虽引入了创业资本的组织形式，但监督成本会很高；虽引入人力资本机制，但难以起到有效激励与约束作用。国有企业体制转制后，即使职业化经营，也仍然摆脱不了政府的直接干预，这是国有资本天然的缺陷。要解决这一缺陷，必须在资本上建立双重隔断机制。

3、解决人才错位的问题。对国有企业、国有资产为主体的企业，任何单纯人事任免体制的改革都无法获得根本性的突破。国有资本以控股基金的形式投入，虽可将政府管理与企业管理、资本运作与产业运作进行专业化分工，但无法完全隔断公务员队伍向创业投资家队伍转化的渠道。而以创业资本引导基金的方式，自然排除了政府干预创业资本子基金运作的问题，直接隔断了官员向创业投资家转化的渠道，并为加速创业资本基金管理人才的专业化和职业化奠定了制度基础。

4、解决委托关系中的信用资本问题。真正满足商业化运作要求又能起到放大效应的选择就是创业资本引导基金。这一方式不仅可以广开内资与外资的渠道，通过参股若干个社会资本为主的创业资本子基金，形成创业资本金融平台，以金融支持创业企业和产业成长，而且也是各级政府产业调控体制转型，以资本形成产业金融调控能力，推动创业资本的形成与创业企业发展的一个有效手段。

三、建立国有资本创业资本引导基金的制度设计

国有资本多元持股所建立的创业资本引导基金就是“基金的基金”。引导基金不断地以基金投资人的角色发起多个新的专业性创业资本基金，包括控股的、相对控股的、不控股的专业创业资本子基金，由这些子基金对创业企业和项目进行投资，间接地介入到政府所需支持的产业和项目。中央、地方两级政府可运用各自拥有的国有资本分别成立创业资本引导基金。

1、创业资本引导基金的功能

创业资本引导基金通常就是政府主导的支持创业资本基金建立的母基金，其主要功能就是发起成立创业资本商业化运作的子基金。由创业资本引导基金作为发起人投资或参股投资人，建立若干商业化的创业资本子基金，由创业资本子基金对创业企业进行商业化投资运作，以间接投资方式发挥作用。

国有资本参与创业资本子基金的方式有两种，一种是以货币方式存在的资本，可以货币出资的方式发起与组建国有全资的、控股的或参股的创业资本子基金。另一种是以资产的方式，将同类的资产合并成立一个专业创业资本子基金进行管理与运作，在一个特定的期间内整理、整合、增值和变现。由于省去了货币资本投入阶段，对于这种特殊形式的创业资本子基金，可以采取将货币资本的实物形态―――资产一次性到位的方式进行组建与运作。从这个意义上可以包容产业重组基金和资本重组基金。

2、创业资本引导基金的资金来源

创业资本引导基金的货币资本供给来源有三：一是政府科技资金，来自于财政，分散于政府各个部门；二是国有资本及国有资产变现的资金，来自于国有资产经营公司和大型企业集团，受制于政府；三是社会资金，来自于不同所有制的资本实力雄厚的企业。未来可以预算的只有国有资产和国有资本权益的变现和具有广泛社会性的强积基金。由于人寿基金和社会保障基金具有半国有资本性质，应当逐步按比例引入创业资本引导基金，成为组合投资的一个领域。以上三大来源可以交叉持股，使创业资本引导基金股权多元化。

3、创业资本引导基金的结构

创业资本引导基金可以分行业、分地区，也可以采用伞型基金的方式。国家可以考虑成立电子通讯产业引导基金、生物医药产业引导基金和纳米材料产业引导基金，各地方政府可根据区域产业规划组建专业的产业引导基金。

国有资本投资进入到创业资本引导基金，总体上不适宜以独家全资方式建立，应该由国有资产经营投资公司等多个国有资本出资人出资，建立国有资本投资人多元化持股、利益相互制约的创业资本引导基金。多元化持股，就容易建立相互制约的董事会决策制度，创业资本引导基金投资就可以按照程序和制度进行投资，公开、公平、公正投资参股，支持民营化创业资本基金的建立和商业化运作。

国有资本引导基金参与创业资本子基金的方式可以不断进行调整，如果国有资本介入创业资本子基金不再以国有独资方式，而是以参股和启动方式介入，就会在决策机制、管理体制和激励约束机制上与国际通行的创业资本机制接轨，就会为其他民间资本进入创业资本领域创造体制条件。

4、创业资本引导基金的投资

创业资本引导基金只对创业资本基金进行投资，由创业资本子基金进行商业化营运，因而引导基金的投资比较简单。任何符合引导基金投资目录的基金发起时，都可以申请引导基金进行投资。申请者须符合以下条件：第一，基金的产业投向和区域策略符合该创业资本引导基金的鼓励支持范围；第二，基金的管理人有丰富的经验和良好的业绩，有能力胜任基金的管理；第三，基金的投资策略和投资阶段愿意接受创业资本引导基金的指导和监督；第四，基金 投资者有明确的法律文件表明对基金的投资承诺，创业资本引导基金配套投资15％―25％不等。

政府如果需要加强对某特定产业的培育、支持作用，就可以通过创业资本引导基金发起若干个专业性的创业资本基金；创业资本引导基金按照政府政策目标计划确定的对产业的支持力度与长度，确定该创业资本引导基金的存续期（5―10年）以及受资的创业资本基金的存续时间。待该产业发展到了成熟阶段，再通过按合同结束所支持的创业资本基金运作的方式适时退出。

5、创业资本引导基金的管理

创业资本引导基金能否起到将社会资本转化为创业资本基金的创业资本，主要取决于创业资本引导基金的管理机制。因此，采取基金的基金方式有利于管理团队的专业化、职业化建设，促进创业投资家队伍的形成和建设。

由于国有资本对引导基金的投入是有政策预置条件的，因此，国有创业资本引导基金的政策效用，主要在投资合同中载明，并在具体执行中由基金理事会对国家政策把关，董事会中政府的代表可具有一票否决权，通过投票控制引导基金的政策方向，时刻把握引导基金投向；创业资本引导基金的投资决策由创业投资专业人员、出资人和政府官员共同组成投资决策委员会负责；投资决议的执行委托给引导基金的托管人具体执行；具体投资管理通过匹配投资方式再委托与再转移到创业资本子基金，与其它投资人共同监督基金的营运。非国有资本与国有资本引导基金有利益取向上的不一致，会突出地反应到引导基金与子基金的入股协议上，具体地会体现在子基金与管理团队的委托管理合同上。对于子基金的投资政策，管理合同必须有明确的条款载明。引导基金对管理团队的经营不能进行干预，但是合同必须载明“例外原则”，那就是对违反合同规定的投资方向的，引导基金有一票否决权。

6、创业资本子基金的运作

创业资本引导基金引入第三重委托关系，将人力资本与信用资本组合的管理重任交给了分行业设立的专业创业资本子基金，既隔断了带有行政色彩的控股干预，又引入了人力资本机制，可以有效弥补国有资本人力资本成份缺乏的先天缺陷。

创业资本子基金资金更多地来源于非国有资本，作为商业化运作的基金，应当按专业化原则委托具有专业经验、具有优秀业绩、拥有较好信用的专业团队进行管理，依照创业资本行业的惯例和商业化准则签订委托―――授托管理合同。在合同期内，专业团队按合同，遵循一般创业资本基金的规范进行运作，对目标产业进行投资与运作，并且采取联合投资方式进行投资放大，分散投资风险。

（作者为深圳创新投资集团常务副总经理）