加大财政扶持力度促进农民工返乡创业

摘要：农民工返乡创业为解决“三农”和失业等经济社会问题，促进内陆县域(农村)经济发展，贯彻落实科学发展观走出了一条新路。但是，由于当前国家财政扶持力度不够等原因，农民工返乡创业比较优势不明显，在取得了一定成绩的同时，也面临着重重困难。文章在调查研究的基础上，分析了农民工返乡创业的意义、比较优势的不足和财政扶持农民工返乡创业的理论依据，提出了要加大财政扶持力度来引导和扶助农民工返乡创业的政策建议。

关键词：农民工；返乡创业；比较优势；财政扶持

中图分类号：812.7　文献标识码：A　文章编号：1003－7217(2008)03－0056－04

一、农民工返乡创业问题的由来

农民工返乡创业是中国经济发展的特有现象，是近年来伴随着沿海产业向内陆转移经济规律作用下出现的新现象，也是邓小平同志“两个大局”思想指导下中国经济发展的必然结果。在1988年9月邓小平同志提出“两个大局”思想的指导下，国家划定经济特区和沿海经济开发区(带)，通过实施一定期限的税费减免政策、大量的财政投入与财政补贴提高沿海基础设施建设水平和改善其生活环境，营造了良好的创业与就业环境，极大地促进了沿海地区经济社会的发展。发达的沿海经济带又吸引了内陆贫困落后地区大量农村剩余劳动力外出务工经商，而内陆廉价的劳动力又进一步推动了沿海地区经济的繁荣，为沿海经济发展做出了重大的历史性贡献。同时，也进一步拉大了原本就存在的区域差距和城乡差距，形成了当前严重束缚中国经济社会进一步健康稳定和可持续发展的“三农”问题和“东西”问题。

随着中国经济社会的进一步发展和产业结构的调整与升级，一方面外出农民工在多年的务工或经商过程中掌握了生产技术和市场需求信息，积累了资金和经营管理经验，有了市场经济意识，从而具备了一定的创业基础与条件。另一方面沿海经济发达地区原有的劳动密集型产业因为行业竞争过于激烈、劳动力成本过高等因素导致利润空间缩小，以及资本密集型产业和高新技术产业的高额甚至超额利润等原因受到排挤，和内陆廉价的地租、房租和低劳动力成本等相对比较优势而向内地转移。在这种情况下，农民工返乡创业获得了很大的发展空间，并有发展成为继“民工潮”之后的“农民工返乡创业潮”之势。因此，在当前农民工返乡创业发展总体态势看好，成为促进内陆县域(农村)经济发展一条新路的情况下深入分析与研究农民工返乡创业意义重大。

二、农民工返乡创业的意义

1、有利于解决内陆就业难问题，提高当地居民收入与消费水平。农民工返乡创业是解决内陆欠发达地区就业难问题，吸收农村与乡镇富余劳力和提高当地人均居民收入与消费水平最有效的途径之一，可以达到“吸引一人返乡创业，带动一批人就业致富”的效果。一是解决就业难问题。农民工返乡创业主要是承接沿海经济发达带转移过来的劳动密集型产业，如毛纺业和电子产品加工业等，对劳动力需求量很大。如永州蓝山县有4757人返乡创业，创办“回流型”企业417家，新增就业岗位3万余个，安置2.4万余人就业。就整个湖南省的基本情况而言，截至2007年10月底，湖南省总计有29.1万人返乡创业，创办“回流型”企业33700个，吸收116.7万人就业，其中农村人口92.25万人，从一定程度上缓解了湖南，特别是湖南农村地区的就业压力。二是有效提高了当地居民收入与消费水平。这主要表现为，一方面提高了当地农民的收入水平。调查结果表明，2006年蓝山、嘉禾、永兴等县“回流型”企业中农民工月平均工资约为1200元，而2001年没有“回流型”企业时，当地农民从事农业生产再加上打零工的月平均收入还不到300元，五年内收入增长了4倍。另一方面提高了当地居民的消费水平，扩大了内需，并直接带动当地第三产业的发展。内陆农民就近在当地“回流型”企业就业，一是可以节省外出务工的往返车旅费，提高实际收入水平；二是可以就近消费，扩大内陆经济的有效需求，从而有效地带动当地服务业的发展。

2、有利于解决留守儿童和留守媳妇问题，促进和谐社会的构建。留守儿童和留守媳妇问题是我国改革开放之后大量农村富余劳力长年外出务工造成的特殊社会问题。主要表现为，一是留守儿童问题不利于人才培育和社会稳定。相比而言，留守儿童更加趋向于出现学习成绩偏差、成绩不稳定、性格缺陷、心理障碍、价值扭曲和社会安全等问题。二是留守媳妇问题不利于家庭稳定。农村男性青壮年劳动力长年外出打工造成夫妻长期两地分居会淡化夫妻感情，影响家庭稳定。相比之下，留守媳妇家庭和谐程度更低，离婚率更高。农民工返乡创办经济实体为当地农村富余劳动力提供就业岗位可以使农民工做到工作挣钱和照顾家庭两不误，从而有效地解决留守儿童和留守媳妇问题。

3、有利于繁荣县域(农村)经济和统筹城乡与区域发展，加快城镇化与城乡一体化步伐。农民工返乡创业一般是返回到居住地所在的镇(乡)政府所在地或县城周边创办经济实体，就地吸收附近的富余劳动力就业，并由此带动当地第三产业的发展，这对于活跃市场，发展县域经济，加快小城镇建设步伐，促进城乡一体化意义重大。

4、有利于把农民从块小分散的农村耕地上解放出来，促进农业产业化发展。市场经济体制下，农民的经济意识越来越强，同样追求自身劳动所得综合利益最大化。农民工返乡创业为当地农民提供了就业岗位，当农民到“回流型”企业劳动的收益大于在家务农时，便会把耕地承包或转租出去，这会促进耕地的集中耕作，有利于对当地主打农作物进行区域化布局、专业化生产和产业化经营。

5、有利于增加地方政府财政收入，提高当地公共产品供给水平。引导和扶助农民工返乡创办经济实体，从中长期发展目标来看，在很大程度上可以促进县域工业与服务业经济的发展，增加地方政府财政收入，提高当地公共产品供给水平。截止2007年10月底，湖南省返乡创业农民工总计投资732.11亿元，缴纳税收15.21亿元；蓝山县引导“回流型”投资2.2亿元，缴纳税收1.81亿元；2006年嘉禾县农民工返乡创办的企业年总产值达9.9亿元，实现财政收入3900多万元，占全县地方财政收入的21.5％。

三、农民工返乡创业比较优势不明显

1、税费减免优惠不明显。当前，大部分内陆地区没有对农民工返乡创业实施税费减免政策。调查的32家农民工返乡创办的经济实体的52位业主及相关人员中，有45位提到政府没有对返乡创业提供税费减免政策，其中有37位认为当前税费负担偏重。

2、部分地区劳动力成本优势不明显。由于内陆欠发达地区生活与人文环境较差，服务业不发达，即使是在同等的工资待遇下，很多年轻劳动力也更趋向于外出到沿海经济发达地区打工，如邵东县有业主表现出对在当地招工难、特别是招熟练工难问题

的担忧。他指出，如果按计件工资结算，虽然农民工在当地的电子厂或毛织厂工作，干一整天平均能有50元左右的收入，熟练工有的一天能拿到60～80元，与在广州市那边同样干一天的收入差不多，但年轻人一般还是更愿意去广州、深圳等地工作。

3、创业硬件环境差增加了额外投资成本。我国内陆欠发达地区普遍存在基础设施建设差的问题，尤其是县、乡(镇)两级，基本上都存在路、水、电、通信、交通和能源等城镇基础设施建设跟不上企业发展需求的问题。有的地方政府甚至在企业用地、用水、用电和证件办理等方面设置障碍，使有的投资项目迟迟难以落实。直接导致农民工返乡创业额外投资成本增加、交通运输成本升高和产品交易周期拉长等问题。当然，由于内陆欠发达地区在土地价格、厂房建设、厂房租用成本和劳动力成本(大部分内陆欠发达地区)上存在较大的比较优势，农民工对当地的风土人情、自然环境与政策环境较为了解，回乡创业可以更好地照顾家庭，沿海部分产业向内陆转移，和内陆越来越多的地方政府开始认识到农民工返乡创业对于带动当地经济发展的重要性并制定和落实一些引导和扶持农民工返乡创业的优惠政策等原因，农民工返乡创办的经济实体越来越多，对内陆县域(农村)经济发展的促进作用也越来越大。

四、财政扶持农民工返乡创业的理论依据

1、邓小平“两个大局”思想。邓小平同志早在1988年9月就明确地提出了“两个大局”的战略思想。时至今日，沿海地区经济建设取得了举世瞩目的成就并呈现出良好的发展态势。但与此同时，内陆贫困落后地区，特别是农村经济发展却步履艰难，甚至是止步不前，人民收入增长缓慢，生活贫困落后。我国东西区域差距日益拉大，“东西”矛盾日显突出，成为我国经济社会发展亟待解决的主要矛盾之一。因此，国家现在必须要着手贯彻落实邓小平“两个大局”思想的第二个大局，要求沿海拿出更多力量来帮助内陆发展，全面实施“工业反补农业”、“城市反补农村”战略，加大国家财政扶持内陆和农村经济发展的力度；加强对农民工返乡创业促进内陆县域(农村)经济发展和致富农民重大意义的认识，加大财政扶持农民工返乡创业力度。

2、公共财政支出原则。公共财政支出是政府重要的宏观经济调控手段之一，其基本的职能是促进资源合理配置，促进收入公平分配和经济稳定增长。西方学者认为，根据公共财政支出的三大职能，公共财政支出应当坚持三个原则，即效益原则、公平原则与稳定性原则。国内学者对我国公共财政支出应当遵循的原则说法不一，但意思大体相同，一般认为我国公共财政支出应当遵循厉行节约、促进资源合理配置、兼顾公平与效率、量入为出和促进经济稳定增长等原则。根据公共财政支出的基本原则，国家财政要重点加大对国民经济基础产业和对国民经济全局的协调、稳定和可持续发展作用重大的弱质产业及其它市场经济主体的财政投资与补贴力度，促进这些产业与市场主体的发展与壮大。农民工返乡创业对于整个国民经济协调、稳定和可持续发展意义重大，但由于返乡创业农民工自身综合素质偏低、思想观念相对保守落后、积累的资金极其有限等原因而具有一定的弱质性，和农民工返回内陆欠发达地区创业的硬件环境与人文生活环境较差而与其他社会群体在经济发达地区创业相比具有一定的弱势性等原因，农民工返乡创办经济实体面临的困难将会更多，成功的可能性将会更少。因此，国家必须高度重视农民工返乡创业工作，切实加大财政投入与补贴力度，引导农民工返乡创业又好又快发展。

3、税收公平原则。税收是最重要的宏观经济调控工具之一，对市场主体的经济活动影响甚大。亚当・斯密的税收四原则中第一原则便是公平原则，即人民应当按照各自的纳税能力来负担相应的税收。德国经济学家瓦格纳也提出了相类似的税收法则：社会公平原则。认为要根据纳税人的能力征税，使其纳税能力与收入水平相适应。

农民工返乡创业，在创业初期都需要大量成本投入，只有发展到一定阶段之后才能获得利润。因此，农民工返乡创办经济实体初期的纳税能力很弱，而在其不断发展壮大的过程中纳税能力会不断增强。

五、财政扶持农民工返乡创业的政策建议

1、为农民工返乡创业提供税费减免优惠政策。根据税收公平原则，对农民工返乡创业处于起步阶段的，政府必须实施一定期限的税收减免政策，参照至少等同于，甚至应当优越于引进外资的税收减免政策，立足现实、着眼长远，先引导和扶助尽可能多的农民工返乡创办尽可能多的经济实体，支持与鼓励其中发展潜力大，前景看好的企业做大做强，坚持鼓励农民工返乡创业“做多做小”与“做大做强”两条腿走路，等这些经济实体发展到一定阶段有承担税负的能力时，再按国家标准对其进行税收征缴，使其纳税能力与收入水平相适应。此外，国家应根据农民工进入不同行业的创业特征，对不同特征的经济实体确定不同的税费减免期限，做到既能扶助农民工把经济实体做起来，又能在不影响企业正常发展的情况下尽可能增加国家财政收入。

2、加大财政投入力度为返乡创业创建良好硬件环境。国家要加大对内陆欠发达地区基础设施建设的财政投入力度，突出抓好交通运输设施建设，小城镇道路、水、电、通信等基础设施及其配套设施建设，积极创建“工业园”、“返乡创业园”和“返乡创业一条街”等创业基地，不断增强小城镇的创业项目承载能力，减轻返乡创业者的额外投资压力；要根据“非禁即入”的准则，降低入居园区的门槛，对人居企业推行“绿卡”制度，允许其“先上车，后收费”，并成立“返乡创业园”管理委员会统一给业主提供政策和信息指导，业主办理相关的证件和手续等。

3、加大财政补贴力度为返乡创业提供资源使用优惠政策。国家可以参照农业反补贴的办法，加大对返乡创业的财政补贴力度。对于返乡创业，特别是创办为解决当地就业、“留守儿童”、“留守媳妇”问题做出重大贡献的环境友好型、资源节约型和科技效能型经济实体和农业产业化企业，政府要在用地、用水和用电等问题上给予一定的政策倾斜。例如，可以考虑为农民工返乡创业提供低于市场价的土地资源和用水、用电等创业便利，其差价由国家财政予以补贴。

4、财政拨款为返乡创业业主及其员工提供免费培训。要把对返乡创业业主及其员工的培训经费纳入到政府财政预算中来，由当地政府劳动与社会保障部门或其他相关职能部门组织，由国家财政拨款为返乡创业业主及其员工提供免费培训。一方面，加强对返乡创业业主的培训，重点推进SIYB(创办和改善你的企业)项目。在抓规范、打基础、造品牌、促延伸方面下大力气，加大SIYB项目宣传推广力度，加强培训基地建设，拓宽培训领域，进一步充实和提高培训师资队伍。针对当地经济主导产业和农民工返乡创业所进入的主流行业，邀请著名企业家、相关专家学者、创业之星定期搞专题讲座或做专题报告，向返乡创业业主宣传国家引导与扶持返乡创业的优惠政策，帮助他们分析宏观经济运行形势，了解市场发展动态和消费需求，传授先进的生产技术和现代经营管理理念，进行全方位的项目论证和企业发展诊断，解决他们生产经营过程中遇到的实质性困难和问题。另一方面，加强对农民工职业技术技能的培训工作。可以采取“订单式计划，委托式培训”的模式为返乡创业提供熟练工人，降低企业的生产运营成本和提高劳动生产效率。

5、为返乡创业提供融资优惠政策。一方面要加快信贷改革与创新步伐。一是鼓励和引导发展乡村和城镇社区中小金融机构等，并把农村中小企业作为其主要目标客户，提供贷款服务。二是坚持支持其它商业银行到农村地区设立营业网点或巩固其已有营业网点为返乡创业提供信贷服务。三是考虑设立行业协会基金担保公司。由政府牵头组织成立行业协会，协会要求成员企业根据企业的发展规模，按企业利润的一定百分比提取费用组成行业协会基金，再用协会基金做担保，为符合要求、有发展前景的新企业和进行规模扩张时遇到融资困难的企业向银行贷款做担保。另一方面，政府要为农民工返乡创业提供信贷担保和信贷补贴。设立农民工返乡创业专项扶助基金，为返乡创业提供信贷担保。同时协同金融机构为返乡创业提供低息或无息贷款，利息差额由国家财政予以补贴。