对人民银行直接办理集中支付业务的研究

摘要：随着以国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库综合业务系统的上线和应用，国库传统的管理模式将发生深刻变化。本文立足于此，从人民银行直接办理集中支付业务的角度对取消财政零余额账户的可能性进行分析和探讨，以期进一步完善财政国库管理制度改革，更好的促进地方经济发展。

关键词：集中支付 财政专户 直接办理

一、吕梁市国库集中支付现状

（一）目前吕梁市市级国库集中支付规模

目前吕梁全辖13个县级支库，1个中心支库，除吕梁中心支库和汾阳市支库实行银行集中支付模式外其余12个县级支库都实行人民银行直接办理集中支付模式。从2004年8月吕梁中心支行积极探索国库集中支付管理模式以来，两种模式一直混合运行，通过几年来的实践、探索和比较，人民银行直接办理模式取消了银行的中间环节，通过大小额支付系统直接拨付比较简便、快捷，更符合国库单一账户改革的宗旨。

2012年吕梁市市级财政共办理各项预算支出业务35515笔，实际支付金额66.23亿元，其中与各县、市、区下级往来支出132 笔，金额20.04亿元，财政直接支付共办理32224笔，金额44.90亿元，占全部预算支出笔数的90.73 %，总金额的67.79%，财政授权支付共办理3159笔，金额1.29亿元，占全部预算支出笔数的8.89 %，总金额的1.95%。除了市级财政和下级各县、市、区财政资金往来走人民银行内部资金往来外，其余全部资金都走银行集中支付渠道。可见，财政直接支付资金占比很大，财政直接支付成为财政资金支付的主要渠道，取消授权支付也就是取消财政“零余额”账户是完全可行的。

（二）国库单一账户体系和集中支付流程

根据我国财政国库管理制度改革要求，国库单一账户体系由下列银行账户构成：财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户，财政部门在商业银行开设的财政部零余额账户和预算外资金财政专户，财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户和特设专户。

目前财政直接支付的流程是：预算单位按批准的部门预算和用款计划，向财政部门提出申请；财政厅国库部门审核无误后，向财政厅集中支付中心下达直接支付计划，支付中心编制直接支付额度，通过联网系统至人民银行国库部门和集中支付银行；集中支付银行根据财政部门的直接指令从财政部门零余额账户垫支拨付财政款项；拨付完毕后，银行打印直接支付额度审核无误后，根据纸质凭证和电子信息将清算资金划转至财政部门零余额账户。

授权支付流程是：预算单位按照部门预算和用款计划，向财政部门提出授权支付月度用款限额。财政部门向支付中心下达授权支付计划。支付中心编制支付额度通过联网系统分别传至银行和人民银行国库部门。银行收到授权支付额度后，向预算单位下达额度到帐通知书。预算单位打印支票，送达银行。银行打印相关凭证、清单，从授权支付零余额账户垫支，并持上述资料向国库部门申请清算资金。人民银行国库部门核对无误后办理清算。

二、财政部门零余额账户设置和银行集中支付运行中存在的问题

（一）违背了银行支付结算的基本原则

财政国库管理制度改革规定，银行为财政部门开设零余额账户，当财政部门签发支付指令时，银行根据支付指令先将资金从财政部门零余额账户划拨给劳务供应商或用款单位，然后再向人民银行国库部门申请资金清算。这种“先支付、后清算”的支付结算方式，违背了《支付结算办法》中“银行不垫款”的结算原则。

（二）账户设置复杂，业务处理烦琐，账户管理不规范

按《财政部 中国人民银行关于零余额账户》规定财政部门零余额账户的性质为专用存款账户，但实践中，有的设为基本存款账户，有的设为专用存款账户，账户性质不统一，而且在实际运作中预算单位零余额账户存在一些功能性缺陷：1、零余额账户不能进钱，收入类的资金不能通过该账户核算；2、零余额账户只能核算财政性资金，难以解决往来资金核算问题。这些问题的存在，不仅影响了国库单一账户体系的运作效率，而且客观上导致了一些预算单位想方设法保留老账户。按照账户管理规定零余额账户不能透支，所以实际支付款项时银行要先设立一个专供垫款的账户，将资金转入零余额账户，再进行支付，处理手续烦琐。

账户管理不规范。一是部分行为财政部门、预算单位开设零余额账户，未经人民银行审批、备案，有的虽报经人民银行审查批准，但未按规定将账户的开立、变更、撤销等情况报人民银行国库部门备案。二是银行虽然使用零余额账户办理集中支付业务，却为预算单位从零余额账户向单位其他账户划转资金，我们在对银行现场检查监督中发现有财政直接支付零余额账户款项直接转到预算单位实有资金账户的现象，而且预算单位零余额账户存在提取大额现金的违规行为。实有资金账户到目前为止仍然没有全部消户，每天有资金进出，不能遵循“只出不进，逐步消化”的原则。这些问题的存在主要是由于集中支付改革设立零余额账户后，预算单位多头开户情况仍然存在，使得预算单位将零余额账户的资金过渡到其他账户成为可能。

（三）银行在经济利益的驱使下存在违规操作

1、银行出于自身经济效益的考虑，没有按照“先支付，后清算”的原则办理款项支付，而是先向国库清算，取得国库资金后再办理预算单位的支付业务，使国库资金成为银行的资金来源，影响了财政资金的清算效率，并且容易诱发国库资金风险。2、银行延压、坐支财政集中支付资金和退款。个别银行收到财政集中支付核算中心送达的支付凭证后，先向人民银行办理清算，待资金到账后不急于给预算单位拨款，延压占用财政资金有的达十多天之久，引起很多预算单位不满。另外银行办理集中支付业务的垫付资金经常因收款单位户名或账号不符被退回，退回资金到达银行账户时往往银行已与人民银行清算，收到了财政清算资金，多数银行不按制度的规定当天退回，而是将退回资金待核算支付中心修正后再次支付，使得国库资金大量转移到银行形成“第二国库”，隐藏着极大的资金风险。

（四）人民银行对财政支出监督困难时效滞后

国库对财政拨款监督困难，人民银行直接办理模式下，国库部门直接办理财政支出，对财政拨款的监督是事前的监督，每一笔预算拨款支出都要经过经办人员认真核对，大额拨款支出还要经过国库部门负责人和库主任的层层审批，提出清单时还要经过国库监管人员的仔细审核，有任何风险隐患在事前就比较容易发现和解决问题。实行银行集中支付改革后，每一笔预算支出都由银行直接支付到商品和劳务的供应商，然后再和人民银行进行清算，这样监督时间滞后，监督对象增加，国库处于被动清算的地位，对预算执行的监督职能弱化。

三、取消财政零余额账户实行人民银行直接办理集中支付业务的实效分析

在改革初期，受人民银行尤其是县级支行结算渠道不畅的限制，人民银行不具备直接办理国库集中支付业务的能力，因此，大部分地区比照中央改革方案，实行银行先垫支资金再与人民银行清算的模式。当前，随着以国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息处理系统（TIPS）、国库管理信息系统（TMIS）为核心的国库综合业务系统的上线和应用，资金清算渠道畅通，同时人员配备，制度建设等条件具备的情况下，取消财政零余额账户，由人民银行国库单一账户直接支付的时机已经成熟。

（一）账户设置简单明了，业务处理快捷流畅

取消财政部门零余额账户后，所有财政预算内资金全部纳入人民银行国库单一账户管理，其直接支付的业务流程为：财政部门开具“财政直接支付凭证”送交人民银行国库，人民银行国库审核无误后，通过大小额支付系统将款项从国库单一账户直接拨付到商品或劳务供应商。这样既简化了复杂的账户设置和违规操作问题，又减少了财政资金拨付环节，提高资金到账效率。既避免了商业银行模式下“先支付、后清算”所造成的违规清算问题，又降低了银行违规操作，延解、占压国库资金带来的风险。

（二）TCBS系统上线运行提供了科学先进的资金清算渠道，提高了财政资金运行效率

TCBS系统一点接入、一点清算，国库资金及时清算、资金划拨实时到账，市、县两级国库均是支付系统的间接参与者，均可以直接通过支付系统办理国库资金的收纳和支拨业务。尤其是县级国库资金清算不必通过内部往来划入上级管辖行转账。利用TCBS提供的资金清算平台，直接通过支付系统划转资金，不仅花费成本较低，而且能够瞬时到账，提高了资金清算速度，减少中间环节，使财政资金由原来2-3天到账提高到平均1分钟，大大提高了财政资金运行效率。

（三）有利于降低综合行政运行成本，方便预算单位用款，体现以人为本的国库服务理念

人民银行是“政府的银行”，办理各项财政业务均不收取费用，没有任何商业动机，而商业银行是以盈利为目的，必然对各项业务收取手续费，2004年至2012年吕梁市财政共向商业银行支付代办手续费480多万元，向商业银行垫付资金利息支出达1000多万元；另外，选择银行的经济成本和行政成本均较高，在招投标过程中无法避免商业银行之间不正当竞争和腐败行为的发生，而人民银行国库办理财政直接支付业务，有利于消除政府本身对商业银行之间不公平竞争的推波助澜，因此改革综合成本最低，可以有效降低行政执行成本。其次，银行模式下，直接支付业务需要在财政国库部门、财政支付中心、银行、人民银行国库之间往返周折地进行支付、清算和对账，费时费力。人民银行国库直接办理后，减少了中间环节，免去了清算占用时间，遇到特殊情况，可以急事急办，方便预算单位和财政部门用款，加快财政资金到账速度，大幅提高了支付效率，充分体现了人民银行国库以人为本的服务理念。

（四）有利于强化国库监管职能，促进财政资金公开透明

银行模式下人民银行对财政拨款监督困难，监督时间滞后，监督对象增加，国库处于被动清算的地位，对预算执行的监督职能弱化。在人民银行直接办理集中支付模式下，人民银行能够按照人大批准的预算指标和财政提供的月度用款计划对每一笔支出的用途及支拨明细实时监督，由事后转变为事前、事中监督，做到财政资金的支付结算与监督管理“二位一体”，使各级财政收支的透明度大幅提高，从而杜绝财政资金被转移、挪用和“第二国库”的发生，从源头上遏制和防范腐败现象的产生，实现真正意义的国库单一账户制度，促进政府财务管理水平的有效提升。

（五）增强了政府和财政部门资金调控能力，有利于积极推进国库现金管理，实现国库资金效益最大化

实行人民银行直接办理集中支付，使国库资金在实际支付前最大限度地保留在国库单一账户中，避免资金在银行和预算单位的滞留，增加了国库存款余额，有效地提高了财政部门调度、调剂资金的能力，保证了工资、正常经费及重点支出的需要。同时，国库资金结余较大，相对稳定，为通过开展国库现金管理来解决资金长期闲置问题创造了条件。目前，人民银行国库部门统计分析工作已初具规模，国库库存日报制度，为国库现金管理奠定了良好的数据基础。利用国库管理信息系统（TMIS）的数量统计分析模型，准确预测最佳库底资金存量，在保证正常的财政支出和国库资金安全的前提下，将部分闲置资金进行市场运作，最大限度地发挥国库资金的经济效益和社会效益。