推行人民银行国库直接支付的探讨

摘要：国库资金的收付是国家财政资金管理的重要内容。目前，我国经2001年“国库集中支付制度改革”后建立起“国库单一账户体系”，在具体支付流程上采用的是“先支付后清算”的支付方式。但是，当前的这套资金支付制度存在与现行金融会计法规制度相冲突、制度上留下商业银行截留财政资金的隐患、弱化了人民银行经理国库职能、繁琐的支付程序降低工作效率等弊端。与之相对，人民银行直接支付方式则能够精简流程、提升效率，节约商业银行成本，实现规模效应，有利于对财政资金的各项支付加以序时、动态的审核控制，及时发现、纠正并处理违规资金使用情况。综合分析后得出：推行人民银行国库直接支付大有益处。同时，人民银行直接支付从人力资源、技术支持、制度层面都具备可行性。

关键词：国库 人民银行直接支付 国库集中支付

一、问题引出

国家金库，简称国库，存放由国家所有的资金、财物等资产。而现代意义上的国库，更是国家管理把控预算内、外资金，执行财政计划、履行国家管理职能的重要手段。长期以来，我国因为历史和现实原因，国库资金管理一直实施的是分级核算分散支付制。随着过去分散支付制缺点的渐渐暴露和国家经济形势的发展，我国在2001年响应国际潮流，实施了“国库集中支付制度改革”，即所有的财政性收入都将集“国库单一账户体系”中收纳于国库或财政专户，对所有的支出均在“国库单一账户体系”中支付。

国库制度的改革，目标是建立“集中”的收付制度，在央行设国库单一账户，国家所有的财政收入和财政支出均通过国库单一账户核算。国库集中支付的大方向受到普遍赞同，但在具体的操作方案上，财政部和央行却有分歧。人民银行推行的是“国库单一账户”制，由人民银行国库直接收付财政资金模式；而财政部则推行“国库单一账户体系”制，通过在商业银行设立零余额账户的模式。由于在2001年时客观上人民银行尚未建成高效顺畅的支付系统和资金清算渠道，在央行与财政部的协商下，最终的改革方案确立为现行的“国库单一账户体系”制。

目前，除了财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户之外，尚有财政部门商业银行零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金专户、特设专户等，共同组成现行的“国库单一账户体系”。根据预算单位的性质和支付权限，又可分为财政直接支付和财政授权支付。以财政直接支付为例，当前的预算资金具体支付流程为：预算单位根据年度预算提出用款申请，财政部门审批确认后，预算单位从商业银行的零余额账户中先支付相关款项，商业银行当天再与人民银行就该笔支款进行清算。

然而，随着国库集中支付改革力度的不断深入，当前的国库资金支付体系运行实践中也在不断暴露出问题；而现阶段，人民银行建设的国库数据集中系统（TCBS）和全国财税库银横向联网系统（TIPS）的逐步成熟、人民银行网点覆盖面的增加以及迅捷高效的大小额支付能力的形成，都为加大改革深度，推行彻底的“国库单一账户”制、人民银行直接收付财政资金模式奠定了坚实基础。

二、商业银行支付制引起的主要问题

（一）与现行金融会计法规制度相冲突

在国库财政资金流动的链条中，“零余额账户”作为专项的过渡账户起着重要作用，也被要求日终余额必须为零。但是在实际工作中，由于技术手段和现实条件的制约，零余额账户的余额并不为零。比如说，在当天人民银行与商业银行清算时间之后，由于收款人账户的户名错误或账户不符等原因会导致的退票业务，就将产生零余额账户产生余额。同时，商业银行“代垫资金，再与人行清算”的模式与现行金融会计制度中先收后支的要求相背离。

（二）制度上留下商业银行截留财政资金的隐患

现行资金清算通道中“先支付后清算”的操作方式，可能引起商业银行违规占有国库资金的隐患。在商业银行国库业务时，若本身资金流紧缩不畅，则可能与人民银行“先清算”资金，在延迟对收款人的支付，达到截流财政国库资金、进行商业信贷来创造商业价值的目的。在上述（一）中预算单位零余额账户不为零的情况下，余款资金同样可能进入商业流通，相当于基础货币的投放，扰乱了正常的市场经营秩序和既定的货币政策。

（三）弱化了人民银行经理国库职能

预算单位申请的用款需求在财政部门审核通过后，人民银行仅能对清算金额是否超过支付额度进行审核确认，而无法就支付项目是否满足国家政策要求、预算是否按进度执行、是否符合年初预算等信息进行及时的数据交换和监控。这样，商业银行支付之下，因为业务流程本身带来的信息不对称，人民银行往往不能获得充分适当的国库支付的经济数据。国库支付的信息缺失，弱化了人民银行经理的职能，导致以下新的问题：1、由于无法实时监控资金流动的全过程，人民银行国库部门无从知晓当日清算的资金是否已真实地拨付给收款人，也无法知道银行是否超出真实用款需要清算了资金，却只能通过事后的检查才能查证银行是否存在违规操作，为国库资金的截留问题留下风险；2、商业银行虽参与国库资金的支付，但着眼点在于从支付业务本身中获取利润，并不重视国库资金支付中的经济数据收集、处理和挖掘。而恰恰这些数据信息是在一定程度是对一段时期国民经济运行发展情况在资金收付上的微观反映，若由人民银行掌握这些信息即可能将其与实行的货币政策相结合，更好地通过宏观经济政策稳定经济发展。

三、人民银行直接支付的可行性分析

目前，人民银行国库部门经过多年发展，其支付能力和信息化水平不断提升，已经具备了向收款人直接支付财政资金的能力。

（一）已有的实践

在2008年应对金融危机的情境下，国家制订了促进经济发展的金融“国九条”。其中第七条中明确注明“进一步丰富支付工具体系，扩大国库直接支付涉农、救灾补贴等政府性补助基金范围，优化出口退税流程。”等语句，从政策上支持了人民银行国库直接支付的模式。根据金融“国九条”的指示，大量救灾补助资金直接从人民银行国库部门发放到群众的个人账户中，变革了过去从人民银行国库――财政部门在商业银行的专户――职能部/a>精选封面文章,荟萃每日精华'; htmlFooter += '文本版文本可复制，文章单篇阅读'; htmlFooter += '专题版精选封面文章,荟萃每日精华'; } if ('t') { html += '原貌版原版原式,翻页阅读,图文并茂,绚丽多姿'; htmlFooter += '原貌版原版原式,翻页阅读,图文并茂,绚丽多姿'; } if ('') { if (IsExists(vlink, "VoiceIndex") || IsExists(vlink, "PeopleVoice") || IsExists(vlink, "TTSVoice")) { html += '语音版精选文章,真人朗读,娓娓动听'; htmlFooter += '语音版精选文章,真人朗读,娓娓动听'; } else { html += '语音版精选文章,真人朗读,娓娓动听'; htmlFooter += '语音版精选文章,真人朗读,娓娓动听'; } } else { if ('') { html += '人声语音精选文章,真人朗读,娓娓动听'; htmlFooter += '人声语音精选文章,真人朗读,娓娓动听'; } if ('t') { html += '智能语音智能语音杂志,在线试听,下载播放'; htmlFooter += '智能语音智能语音杂志,在线试听,下载播放'; } } if ('') { html += '多媒体影音多媒体呈现,绚丽动人'; htmlFooter += '多媒体影音多媒体呈现,绚丽动人'; } if ('') { html += 'eReader随身携带,移动的阅览室'; htmlFooter += 'eReader随身携带,移动的阅览室'; } if ('') { if ('') { html += 'Wap手机WAP访问,随时随地读杂志'; htmlFooter += 'Wap手机WAP访问,随时随地读杂志'; } else { html += 'Wap手机WAP访问,随时随地读杂志'; htmlFooter += 'Wap手机WAP访问,随时随地读杂志'; } } if ('') { html += 'WinPhone AppWinPhone移动终端专用'; htmlFooter += 'WinPhone AppWinPhone移动终端专用'; } if ('') { html += 'Win8 AppWin8 App终端专用'; htmlFooter += 'Win8 AppWin8 App终端专用'; } if ('') { html += 'Android PhoneAndroid移动终端专用'; htmlFooter += 'Android PhoneAndroid移动终端专用'; } if ('') { html += 'Android PadAndroid移动终端专用'; htmlFooter += 'Android PadAndroid移动终端专用'; } if ('') { html += 'iPhone苹果移动终端专用'; htmlFooter += 'iPhone苹果移动终端专用'; } if ('') { html += 'iPad苹果移动终端专用'; htmlFooter += 'iPad苹果移动终端专用'; } if ('') { html += '《读者》阅览室《读者》阅览室'; htmlFooter += '《读者》阅览室《读者》阅览室'; } if ('') { html += '手机客户端下载手机客户端下载'; htmlFooter += '手机客户端下载手机客户端下载'; } html += '