鸦片战争背后的财政战

《孙子兵法》云：“凡用兵之法， & &日费千金，然后十万之师举矣。”战争打的就是钱，历时三年的鸦片战争打的不仅是钱，更有背后的财政制度和财政体制。

中英战费知多少

三年的鸦片战争总共花了多少钱，据茅海建先生考证，清政府总共花费白银2871余万两，《英国国会文件》记载的英军花费，折算成白银，共1263万两。坚船利炮劳师远征的英国，花费竟然比居于本土作战的清军少一半不止。这不能不引人好奇，这两国都是怎么花钱的，为什么差别这么大。

这一时期，中国GDP世界第一，占全世界的33%，是英国的6倍。拥有90万常备军，世界第一。清代马上得天下，前期战争一直不断，有一整套军事财政体制和制度。常额的军费支出已经是财政支出的70%左右，在财政制度上也有一套补充办法。在中央高度集权的体制之下，庞大的常备军，巨额的军费支出，都归于皇帝一人。在鸦片战争中，我们看到了庞大帝国巨大的动员调度能力，也看到所有的调度命令都来自于紫禁城。信息的迟缓，个人意志的摇摆，严重影响着战争的进程。而且财政的用度，既缺乏统一的规划，又缺乏有效监督。

1688年的“光荣革命”在英国建立了一种人类历史上还不曾有过的国会财政体制，国会对国家收支取得了绝对的控制权，每一次战争都要通过国会拨款。此后的100多年，英国的战争从来没有停息，打仗的范围越来越大，庞大的战争军费带来了一次又一次的财政危机。虽然英国此时已经成了世界第一强国，世界各地的财富源源不断地输来此间，但国会紧紧控制着收税权，让国王也无可奈何。随着国会对支出结构的调整，到威廉三世时，国王的年金只剩下100镑左右。为了更好平衡收支，在鸦片战争的100年前，英国建立了现代预算制度。为了更好的花好钱，避免浪费，在鸦片战争的10年前，英国国会建立起来专款专用的审核制度，而该办法首先施行于海军部。海军实在太能花钱了，按照英国当时的记录，海军的军费支出是陆军的三倍多。

1839年6月，林则徐虎门硝烟，严厉禁烟。8月消息传到了英国，英国国会开始了长达数月的辩论。国会最关心的是钱从哪里来。财政部长弗朗西斯·巴尔宁向国会汇报，国库已经入不敷出，在过去的三年，每年赤字多达100万英镑。英国政府还答应补偿受损失的鸦片商人250万英镑，国会从一开始就拒绝支付这笔赔偿费。89岁的陆军大臣，著名历史学家托马斯·麦考雷提出解决办法，让中国支付这场战争的费用，这些钱将在打败中国后获得。外交大臣巴麦尊也向国会保证，不会用英国纳税人的钱赔偿鸦片商人的损失，战费将从中国获得赔偿。媒体也在鼓吹：“想想看，太阳和月亮的儿子（中国皇帝）将成为我们政府的资助人，每年给我们50万，而只要一位英国大臣处理他的事情就可以了。”“如果说印度是英国的金矿，中国将成为英国的白金矿床。”1840年4月7日，英国国会下院以271对262票的微弱多数通过了政府对华战争政策。“东方远征军”正式受令出发，国会和政府给予了明确的指令和目的。鸦片战争爆发。

战争，成了发财的机会

英军来了，请款的奏折也从四面八方奔向北京。调动兵马和动拨各地国库银两的圣谕又从北京奔向各地。

“ & &跟役余丁、军装行李 & &以及护解军火、硝磺、饷鞘等项，络绎不绝”各地的回报也迅速回到北京。这是一场全国大调兵。以前清朝防卫重点在西北西南东北，这次大量调遣云贵川、陕甘、吉林和黑龙江“劲旅”参战。最远的是从松藩镇调来的两千藏兵赴浙东参战。前期的准备、沿途的供给、驻防的安置和供给，都是一笔十分庞大的数字。仅吉林、黑龙江的3000士兵的调兵费用就近30万两。三年间，前后共调动兵力25.8万人。

“工欲善其事，必先利其器”调兵的同时，各地也开始大规模铸造火炮。广东铸造大小炮1千多门，福建铸造300多门，浙江1100多门，江苏铸造百余门，山东铸造73门、奉天铸造195门、江西铸造85门，直隶不知铸了多少门，但据奏报也花了13万两以上的白银。除了火炮，还有抬枪、鸟枪、火药、铅弹不计其数。从广东虎门，一直到天津大沽口，庞大的海岸线都开始大修工事，建造炮台。光虎门炮台就费银40万两。这简直是一次国防再造。

大清朝对于这场战事，真可以说是已经竭尽全力。整个战时财政机制也全力运转起来了，但一些前线官员却把这场战事当成了一次发财的机会。

据后来查实的，宁海知县以修理城墙、支应兵差之名，贪赃34587两白银。浙江开销10万两，据称训练了南勇9000多人，但打仗时，却不知这支部队去了哪里。还有定海称雇有水勇2万余人，花费40余万两，但却不知所踪，朝廷追查时说是都在战时逃散了。龙溪县名单上有1200名士兵却见不到一个人，地方官承认是闽浙总督被革职还乡，路过此地，地方接待花费了1万两白银，无处报账，只好造空饷弥补。钱花了，找不到兵了，原来三公经费也被揩油。

1841年10月，道光帝命扬威将军奕经驰援浙江战事，可奕经带着大批随员，这批随员不是他的亲朋故旧，便是王公大臣推荐的阔老阔少，从北京到浙江途中，一路上游山玩水，勒索地方供应，到苏州后更是屯兵不前，整天花天酒地。军中文秘贝青乔记载：“将军之外，复有参赞；参赞之外，复有钦差；钦差之外，复有小钦差郡县供应愈烦。”把一场驰援战打成了公款旅游、公款吃喝了。

而打造的各式火炮，质量低劣。当时前线奏报：“大炮以铁沙搀泥料，外包铁皮”，“适用之炮无多。” 从这些经费的使用看，前景似乎已经不妙。

没钱了，仗打不下去了

《孙子兵法》云：“善用兵者，役不再籍，粮不三载。” 三年的战争拖垮了大清国的财政，不断的拨款使以户部银库和各地司道库构成的国家储备系统几近崩溃。而各地本应正常上解的税款，也多以战争的名义截留地方了。国家正常的财政安排全部被打乱了，不得不靠卖官鬻爵等捐输来维持开支。到了1842年，不仅军事无力对抗，财政也无法持续了。1842年3月，浙江巡抚上书，说英人炮火“猛烈异常，无可抵御”，而沿海各省“一月之防，为数甚巨，防无已时，即费难数计，糜费劳师，伊于胡底？”

道光帝无可奈何，只好派出宗室耆英和英人议和。而英军除了国会正常拨款，还得到了东印度公司近30万英镑的支持，并不急于议和，为了争取更大好处，继续攻打南京。清政府终于在英军攻占南京后与之签订《南京条约》。条约规定赔偿英国军费1200万元，赔偿鸦片商人600万元。英国政府向国会承诺的两笔款项全部取得。

而清朝不仅无以填补战争带来的巨额亏空，紧接着来的巨额赔款又成了巨大包袱，大清政府不仅仅是财政困难了。战后，道光帝命刑部尚书惟勤亲自去户部银库查清家底，结果发现账面应存白银1千2百多万两，而实际还不到300万两，9千多万两不知道去了哪里，道光帝阅报后，“愧恨忿急”，一时间不知所措。

战后的财政思考

清朝鸦片战争之败，不仅仅是军事的失败，更是社会制度腐败和财政体制落后的失败。没有监控的军费开支，成了各级大小官吏的提款机。对于军中之弊，道光帝的父亲嘉庆帝就曾言“向来积弊”，“朕所素知”，但体制一旦建立，改弦易辙实在不易。

战中和战后，清廷也做了一些追究。擅自割让香港琦善被流放，抄家所得银1000余万元，珍珠奇宝无数，田地34顷，房产340间，店铺87处。真是让人瞠目结舌，不仅超过当时任何一个英国贵族，甚至超过英女王本人。对于腐败也追究了一些，最后法不责众，只是让各项费用的承办人员捐献出所办款项的十分之一了事。琦善也被赦免，任命为四川总督。

更多仁人志士，开始思考财政体制。黄遵宪说：“余考泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算。其征敛有制，其出纳有程，其支销各有实数，于预计之数无所增，于实用之数不

能滥，取之于民，用之于民，既公且明，上下孚信。”孙怡让也在其所著《周礼政要》中比较中西财政制度，提出预算制度必是“豫计明年一岁用出之数”，“普告于众”，“其出纳有常程。其支销有实数。贪吏猾胥无所行其隐匿侵蚀而官成国计”。在鸦片战争失败52年后，清廷终于下诏要建立西式预算制度，实行预算公开之制。在鸦片战争失败58年后，终于编出来了第一部西式预算，出版刊行，公布于世。

（作者供职于财政部财政科学研究所）