澳大利亚能源战略评析

摘　要2009年，澳大利亚通过一系列重要官方文件。对其能源政策提出了新的期许与调整，为确保能源市场运行、能源供应链稳定确定了新的方向和措施，并将能源安全渗透至国家安全的层面，大有玩转能源外交之势。究其原因，经济危机对国际能源市场的冲击、澳大利亚对能源的过分依赖、全球气候问题的日益严重，以及澳大利亚对能源外交的新定位等，都是不可忽视的重要因素。同时，这也给中国带来诸多启示，中国既要看到有利于扩大合作的机遇，同时也应该谨慎判断其潜在的政治目的。

关键词　澳大利亚　能源新战略　澳中关系

中图分类号：D83文献标识码：A文章编号：1005-4812(2010)03-0070-76

充足的能源资源是国家发展经济、维持繁荣的重要保障，谁控制了能源，谁就控制了经济增长。因此，能源安全一直受到各国高度重视。澳大利亚作为天然的能源大国，近期通过《国家能源安全评估2009》和《白皮书战略指针》等相关文件，重新对其自身的能源结构进行了评估和战略调整，以应对当前国际形势新变化。这无论对澳大利亚自身的发展，还是对周边国家和地区的战略调整来说，都值得高度重视。

一、澳大利亚能源新战略的内涵

澳大利亚最新公布的《国家能源安全评估2009》文件将“能源安全”界定为：能源得以充足、可靠、可承受的供应，以支持国家经济运行和社会发展。作为制定澳大利亚国家能源安全政策的第一步，该文件对液化燃料、天然气和电力三个部门在当前以及未来5年、10年、15年的能源安全进行了整体评估，为未来的能源评估建立了一套评估标准，同时也为《能源白皮书》的出台奠定了基础。自2008年9月开始，澳大利亚《能源白皮书》的起草工作在政府的支持下展开，确定了一个将延续到2030年之后的全方位、灵活性的政策性框架。该文件建立在与澳大利亚政府低碳政策框架相一致的基础上，通过对当前国际形势和澳大利亚自身能源结构进行分析与评估，为下一步的政策行动指明方向。从这两个标志性文件可以看出，澳大利亚能源战略的新调整主要体现在以下几个方面：

一、加大能源资源基础设施建设，促进能源市场的发展和能源使用多样化

澳大利亚政府通过对其能源结构进行科学详细的评估，让自身和世界都看见了其能源潜力，为进一步促进能源市场的发展打下基础。澳大利亚拥有丰富的能源资源，虽然石油、煤、天然气等传统能源在一定时期内仍占主导，但近几年非传统能源的进一步发展，促成了能源使用的多样化，为澳大利亚在维持竞争力以及在低碳时代确保能源安全方面提供了更多选择。同时，澳大利亚政府认为，发展多样化能源资源有助于新兴技术和服务的成熟，应创造机会将其投入市场，一方面可推动整体经济发展，另一方面也有助于其它相关部门的发展。可见，高效的能源市场促进了能源和技术的多样化，形成了更强大的供应链，有助于澳大利亚确保区域能源安全。

澳大利亚政府认为，能源资源基础设施包括供应链基础设施、社区基础设施和服务基础设施。由于澳大利亚远离其国际进出口市场，即使是满足其国内需求的能源资源也远离人流中心和其它能源负荷中心，澳大利亚的繁荣很大程度上取决于满足国内外客户需求的能源运输和转化系统。澳大利亚政府还把基础设施作为吸引外来投资的工具，2006年签署了《竞争和基础设施改造协议》；最近，又建立了基础设施部门，为其未来的基础设施建设描绘战略蓝图，不仅就那些阻碍经济发展的基础设施缺口和瓶颈为各级政府提出建议，还将确定投资重点和政策调整改革。此外，在2008-09年财政预算中，政府宣布建立澳大利亚建设基金，基金的分配将以国家基础设施审计和基础设施重点列表为依据。

二、强调能源技术革新和可再生能源的使用

国际能源署在《世界能源展望2008》中指出：世界能源系统随着当前能源供应和消费趋势已经走到了十字路口，这无论是在环境、经济还是社会方面，都是难以承受的。我们亟需进行一次能源革命，以此解决当前面临的两大主要的能源挑战：确保可靠的和可承受的能源供应；快速实现向低碳、高效和对环境负责的供应体系的转变。随着澳大利亚人口数量的增加和对能源的需求不断加强，温室气体的排放将大大增加。能源技术上的创新可以为澳大利亚提供更多的选择，从而以负责任和更有效的姿态去应对能源压力。如为实现2050年时的温室气体排放量比2000年减少60％，以及在2020年底减少5％-15％温室气体排放的中期目标，澳大利亚政府承诺在2010年引进碳污染减量方案，并增加补充措施，包括加快碳捕获、注射和储存，以及可再生能源技术和能源有效投资等方面的发展。对于重要的排放密集型贸易行业，澳大利亚政府承诺将提供大量援助，以帮助这些企业向低碳经济转变。此外，澳大利亚政府也采取了一系列政策支持可再生能源的发展，如执行《可再生能源目标》(RET)方案，鼓励可再生能源的研究、示范和商业化，拨出500万美元可再生能源基金、150万美元研究太阳能和洁净能源、超过500万美元打造太阳能城市等，并要求20％的电力产生于可再生能源。

三、继续参与国际多边、双边能源协议，有针对性地加强国际能源合作

澳大利亚参与的多边、双边协定多种多样，并涵盖了所有影响其国家利益的能源政策问题。作为一个中等强国，多边协定的全球性为其追求更全面的政策目标提供了有效工具。而双边协议则是澳大利亚具体的有针对性的促进能源贸易和投资利益的有效手段。事实上，由于全球化将各国的利益联系在一起，很多问题都需要各国共同参与、共同承担才能实现共同获利。澳大利亚根据自身的实力和准确客观的定位，从以下几个方面来保证其能源战略在国际参与中得到实现：一是促进高效、透明和有竞争力的地方、区域及全球能源市场的发展，以最少的成本解决经济、安全、可持续发展上面临的挑战；二是追求更有效地参与主要能源消费，包括作为最主要的消费者、投资者的中印两国和出口原油的关键区域；三是有效促进国际能源机构在其框架内参与国际合作；四是促进澳大利亚的铀能源出口沿着核不扩散目标展开；五是促进能源政策的实施，以最小的成本解决化石燃料对环境的影响，同时减少碳排放和能源消耗时最小化对经济的冲击。

二、澳大利亚能源战略调整的原因

澳大利亚重视能源安全、进行能源战略调整，是出于对本国和国际综合环境的评估，自然也是多种因素相互作用的结果。经济危机对国际能源市场的冲击，加上澳大利亚对能源过分依赖的经济发展模式，让确保能源市场多样化发展以及保证能源供应成为其重点考虑的问题；全球气候问题的日益严重，对传统能源利用率和新能源开发提出了更高的要求；外交与能源安全无孑L不入的结合，也使得澳大利亚开始综合考量能源政策的新走向。

首先，经济危机导致全球能源市场面临困境，澳大利亚经济上对能源的过分依赖凸显了确保能源供应链可靠运行的重要性。

经济危机之际，面对严峻的融资环境、疲软的能源需求和较低的现金流，世界范围内的

能源投资大幅度下降。能源公司减少了在能源基础设施上的投资，在石油和天然气行业，大多数公司因为现金流减少宣布要缩减资本支出，延期或取消一些项目。2009年全球石油和天然气投资预算缩减了19％，超过900亿美元。因为融资困难以及电力需求下降，电力行业的投资也严重受损。可再生能源的投资更是大幅度下降，如果没有政府的投资，下降程度将会达到30％左右。可见，经济危机在世界范围内蔓延，对能源市场普遍造成了严重的影响。然而，在75年来全球最严重的经济危机面前，与全球主要先进国家相比，澳大利亚却有着最快的增长，最低的借贷、赤字以及全球第二低的失业率。这主要归功于澳大利亚自身的资源禀赋和政府有力的应对措施，特别是后者起着关键性的作用。澳大利亚是一个重要的能源净出口国和地区能源供应国，它不仅是世界第二大动力煤出口国，约占世界份额的20％，也是世界第二大铀和重要的液化天然气出口国。澳大利亚能源部门收入在2007-2008年间占澳大利亚GDP的8％以上，能源出口在2008-2009年间更是预计达到750亿美元左右，比上一年增长了72％。澳大利亚产出的能源中，用于出口的占66％，用于国内的占34％。丰富的能源资源为其出，口经济做出了重要贡献，但同时也带来了经济过度依赖导致的脆弱性，“其它国家处理能源安全的方式将对澳大利亚的利益造成重大影响”，这不仅仅是一个经济问题，更是战略问题。如今各国已意识到能源安全的重要性，尤其是依靠进口能源快速发展的国家，如欧洲国家越来越依赖俄罗斯的能源供应，波斯湾更多的石油和天然气流向了中国和印度。这些国家通过发展战略性的石油储备、扩大核能的使用、提高能源使用率和在外国投资更多的能源股权等方式来减少本国能源安全的脆弱性，拓宽获取途径，减少能源供应中断的可能性。这必将对澳大利亚造成一定影响。为持续经济危机中的良好表现，澳大利亚政府不得不长远考虑，相应重新调整其能源战略，进一步刺激国内市场，加大对能源基础设施的投资，提供公平、透明的投资环境吸引外资，确保在下一轮的经济复苏前能源市场的有效运行。

其次，气候问题日益严重，国际社会的减排呼声愈加强烈，澳大利亚在能源政策方面也不得不顺应低碳趋势作出调整。

1992年《联合国气候框架公约》在里约热内卢通过，呼吁各方共同努力，为实现未来的可持续发展，稳定温室气体的排放，承认共同的原则但承担不同的责任。然而，大部分国家出于自身利益考虑，在这种宽松、不受约束的框架下，并未承担相应责任。如果任其发展下去，后果是惊人的――根据《世界能源展望2008》预测，到本世纪末，温室气体排放将使其在大气中的浓度增加一倍，最终导致全球的平均温度上升6℃；全球与能源相关的二氧化碳排放将从2006年的280亿吨增长到2030年的410亿吨，增长45％。E20]采取有力行动控制温室气体排放和由此引发的全球气温上升已迫在眉睫。经过18年的气候谈判，国际社会在气候政策上仍未达成一致，2009年底的哥本哈根会议也未达成实质性协议，各国仅独立作出了减排承诺。然而，国际能源系统的低碳化趋势已不可阻挡。澳大利亚作为少数履行《京都议定书》承诺的能源大国，积极采取有效而有力的措施减少国内温室气体排放量，提高能源利用率，增加低碳排放技术的部署和研发，这不仅能从更大程度上确保其能源安全，而且有利于增强澳大利亚负责任的国际形象。此外，减排压力也推动了新能源的开发和新技术的研发，这也有利于澳大利亚向外提供先进的能源、技术服务，得到可观的经济收益。

再次，新形势下澳大利亚政府对其能源外交的再定位，也在很大程度上推动了其能源战略的调整。

尽管金融危机带来了经济的衰退，但能源需求仍将继续增长。《世界能源展望2008》预计，到2030年国际上对能源资源的需求将增加45％。因此，澳大利亚若充分运用自身的能源潜力，不仅能有效扩大其能源市场，带来可观的利益，还能提升其在亚太地区的地位。传统意义上来说，澳大利亚的能源安全利益主要表现在以下两方面：一是继续从公开且充满竞争的国际市场里获得原油和石油产品，特别是在其自给自足能力逐渐下降的情势下；二是作为煤炭、铀和天然气的主要出口国的地位，促使澳大利亚成为了一个稳定、可靠的能源供应国。如今，澳大利亚还谋求“在未来的可能范围内运用能源潜力在国际讨论和与亚太地区的贸易合作中谋求更大的影响力。”因此，澳大利亚需要一个更有效的能源政策让其更充分地展现自身实力，并以此增强它在全球能源政策方向上的影响力。不得不指出的是，澳大利亚政府已经意识到，作为一个中等国家，其大部分的政策优势都需要在与其它国家的合作中得到最大实现。如今澳大利亚参与的有关能源问题的多边论坛包括：国际能源署、亚太清洁发展和气候新伙伴计划、G8在气候变化和可持续发展上的对话、亚太经济组织能源合作等。此外，澳大利亚还进行了一系列双边能源协定，特别是在能源交易和投资利益方面，以实现其特定的、有针对性的国家目标。澳大利亚希望通过这些国际合作，找到自身的最佳位置，以实现利益的最大化。

三、澳大利亚能源新战略对中国的启示

在全球经济危机影响犹存、国际社会减排呼声四起的形势下，澳大利亚能源战略的一系列调整，既给出了有益的提醒，又暴露了值得考虑的警示，对同为亚太事务重要参与者的中国来说，既是机遇又有挑战，带来了许多有益的启示。

第一，中澳两国可以进一步加强清洁能源和技术方面的合作

澳大利亚拥有丰富的自然资源，大量的煤、天然气、铀等能源和太阳能、地热、风能、波浪能等可再生资源。中澳作为世界上最大的煤炭买、卖方，在清洁能源技术合作方面有巨大潜力。特别是在气候问题备受关注的今天，进一步加强开发洁净能源、减少碳排放不仅是挑战，更是责任。目前中澳能源合作项目有两个，一个是哈尔滨电力设备制造公司和维多利亚州HRL公司的合作，另一个是香港Chinalingt power公司投资了2.9亿澳元的太阳能发电项目。2008年4月10日，中澳两国政府发表了关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明。2009年12月，中国在哥本哈根大会上承诺将在2020年前把单位GDP碳排放比2005年下降40％至45％，开发新能源也成了当务之急。中国目前是拥有核电机组最多的国家，澳大利亚拥有丰富的铀资源，双方可以进行能源贸易或共同开发铀资源，促进清洁能源的使用。由此可见，中澳两国在未来将进一步加强清洁能源和技术方面的合作，将带来双赢的效果。

第二，要进一步开拓澳大利亚能源市场，加强两国能源贸易，但对澳能源投资需谨慎

双赢毕竟是需要建立在彼此的实力基础之上的，否则合作既可能带来利益扩大，也可能是危机四伏。中澳目前的合作既有能源贸易，又有能源投资。在2008年经济危机爆发之前，澳大利亚作为一个能源净出口国，强势的经济增长主要来自于中国和印度能源需求的推动。中印两国GDP目前占全球的15％，无论是作为买方还是投资者，对澳大利亚都具有重大意义。如今经济衰退导致全球投资锐减，澳大利亚政府已经意识到，要想确保能源安全和经济

发展，就要吸引其主要能源市场国的有效参与。因此，中国可以充分利用当前形势进一步加强两国能源贸易，确保能源供应满足国内经济的增长。近年来中澳能源交易不断扩大，2009年8月18日，埃克森美孚与中石油签订协议，从所持澳大利亚Gorgon液化天然气(LNG)项目份额向中石油出售天然气，交易价值约为500亿澳元(约合412.9亿美元)，是澳中两国最大的一笔贸易交易。澳大利亚贸易委员会表示，2010年，澳大利亚同中国的双边贸易额可能增加到l 000亿澳元(约合910亿美元)。中国已成为澳大利亚第一大贸易伙伴。可以看出，中澳两国不断加强能源合作是出于双方的共同需要。虽然去年的“力拓案事件”让中澳两国关系蒙上阴影，但如今中澳已恢复自由贸易谈判，两国关系恢复正常。但不得不指出的是，在资本投资方面中国仍需谨慎对待，经济衰退加大了投资项目的不确定性和能源价格的不稳定性，而且澳大利亚目前亟需外部资金投资其能源开采或基础设施建设等，中国投资之前更需考虑清楚。

第三，要警惕澳大利亚在能源市场上实施的平衡战略

能源不仅与经济发展联系紧密，在全球化的背景下，它还可以成为一国有力的外交工具。中国和印度都是澳大利亚最重要的能源出口国，对澳大利亚经济发展和能源安全都有重要意义。近年来，澳大利亚政府决定进一步加强与印度的能源技术合作，将两国能源合作上升到国家战略的高度。澳大利亚外交部长最近承认，几十年以来，澳大利亚政府低估了印度的潜力和未来的重要性，不光是在本区域范围，还是对世界而言的。目前与澳印有关的能源双边、多边合作协定有：澳印能源、矿产联合工作组(JWG)，全球碳捕获和存储计划(CCS)，亚太清洁发展和气候新伙伴计划(APP)和东亚峰会(EAS)，澳印能源合作必定会随着其能源战略的推行而越来越紧密。同时，澳大利亚政府认为澳印之间具有共同应对经济危机影响的共同利益，并期望与印度在国际组织中进一步合作。此外，印度作为五大能源消费国之一，其与澳大利亚的经济互补性也为两国合作创造了可能性。澳大利亚对印度态度上的转变，越来越被认为是为了平衡中国在亚太地区的影响力。澳大利亚希望借助一个不断强大的印度，防止中国在亚太地区的崛起。2009年5月澳大利亚公布的《澳大利亚国防白皮书》认为中国是未来亚太地区可能的危机爆发点。因此，中国不能不重视澳大利亚的战略调整，无论是在能源还是其它方面。澳大利亚作为中国巨大的能源供应国，其战略转向对中国能源安全来说将是潜在的危机。同时，在澳大利亚的能源战略推动下，中印两国将来不可避免会遇到能源资源和投资项目上的合作或争夺。合作上利益分配不均或者是竞争的关系可能会造成两国关系紧张，甚至损害地区稳定。因此，如何处理好和周边国家在能源上的竞争关系，对中国来说将是另一种挑战。

第四，要提防澳大利亚联合其它国家向中国施压

中国作为世界上第二大与能源有关的二氧化碳排放国，其高能耗、高污染、高排放的增长特点一直备受国际关注和指责。随着中国经济的发展和国际地位的提高，中国必然要以负责任的大国姿态履行自己做出的承诺。然而，由于工业生产和经济模式具有一定惯性，原有的设备和技术在短时间内难以更新并投入使用，因此在向低碳经济转型的过程中必定会困难重重。在目前这种大环境下，外部要求减排的压力不断涌向主要排放国，中国应该提防外部力量联合起来向中国施压，要求中国承担过多的责任。澳大利亚作为少数履行《京都议定书》的减排先锋国之一，一直将中国蓬勃发展的经济看作是温室气体争论的罪魁祸首，认为其为减排做出的努力将被中国高速增长的经济所淹没。因此，在未来的气候谈判中，澳大利亚政府仍有可能有针对性的联合其它国家向中国施压，要求中国进一步减少温室气体排放。在这种困境面前，中国可以通过与其它主要排放大国如印度等国相互声援和合作，或者是在多边组织中寻求途径分担这些国际压力，以维护本国的最大利益，在承担一定责任的前提下，防止中国经济成为全球减排的牺牲品。