行政管理减轻农民负担新解

农民负担过重，收入增长缓慢，绝大多数以农业为主要收入来源的农户（占农村住户总数的77.5%），人均纯收入实际上处于负减长。这说明，减轻农民负担仍然是一个有待深入探讨的开放性课题。本文试图以同志的“5·31”讲话为研究路径，从“制度”角度入手，对减轻农民负担问题进行讨论。

一、农民负担过重的根本原因

分析农民负担过重的根本原因是减轻农民负担研究中的最核心问题之一。所谓农民负担，是指农民在国民收入分配中无偿向社会提供的各种资金、产品、劳务等各种资源的总和，表现为一定的实物或货币支出。从表面上看，农民直接与乡镇政府发生联系，农民的负担过重直接体现为乡镇政府乱收费、乱摊派，侵犯了农民合法权益这种扭曲的政府行为上。因此，流行意见都是把农村税外收费视为农民负担过重的根本原因。从深层原因看，并非如此，农民负担过重，是由于我国现存的“体制”造成的。因此，单纯地治理乱收费和规范乡镇政府与农民的分配关系不能彻底解决农民负担问题，而关键在于解决“体制”问题。同志在距党代会召开还有数月之际，于5月31日在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上发表重要讲话，指出：“在新世纪新阶段，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新格局。要以完善社会主义市场经济为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除束缚生产力发展的体制，为经济发展注入新的活力。”这公开表明，我国现行的社会主义制度还存在有“束缚生产力发展的体制”。解决农民负担过重的问题，首先必须解决农村的“体制”这个根本问题。农村的“体制”造成的农民负担过重，可以从政治体制和经济体制两方面分析。

1、政治体制。

政治体制表现为农村基层政治权力对经济权力的过度侵蚀和农民的社会政治地位低下。

第一，农村基层权力对经济权力的侵蚀。政治权力是通过对经济权力、军事权力、文化权力等的作用来实现其目的的。如果政治权力对经济权力作用过度，就构成政治权力对经济权力的侵蚀或过度侵蚀。在中国农村，之所以存在政治权力对经济权力的过度侵蚀，其原因一方面是政治权力的监督机制弱化；另一方面是农民对自己的经济权力没有或只具有弱保护功能，或者要达到一定程度的保护，需付出高昂的费用。正是由于双方力量的不对称，使政治权力得以过度侵蚀经济权力。

政治权力对经济权力的作用形式如制度、机构等不规范，也是导致农民负担重的一个重要因素。乡村组织制度没有完全理顺；县乡机构臃肿，该设的机构没有设起来，该撤的机构撤不下去，人浮于事；法律不健全，执法不力；国家的有关政策不合理等等，这些因素共同导致了农民负担过重。

第二，农民的社会政治地位低下。农民负担过重的问题归根结底还是农民的社会政治地位缺乏保障的问题。中国农民在历史上的任何朝代，都是位居社会的低层，始终处于被欺凌和被损害的境地，到今天这种情况仍没有完全彻底改观。长期以来，我们一直致力于缩小和消除所谓的城乡差别，但由于对农村的“歧视性”政策，投资结构中倾向城市，农村投资远远不够；金融服务方面，对城市投资多，对农村微不足道，使城乡差距不仅没有缩小，在某些方面反而有进一步加大之势。并且，农民没有自己的群众团体或组织，因而不能形成与地方政府制衡的有效压力。国家没有一部专门保护农民权益的法律，农民也就没有武器来抵制地方政府滥用权力的行为。他们常常孤立无援，上告无门，甚至陷入悲惨的境地。

2、经济体制

经济体制是农民负担过重的直接性原因。

第一，财政体制。县乡财政普遍实行分灶吃饭，乡镇支出实行包干。这种体制使一些乡镇有限的税源不能满足费用支出不断增长的需要。县上与财政支出过大的乡镇搞财政分灶吃饭，等于把应该由县上背负的财政包袱甩给了乡镇。这对于那些经济发展缓慢和财政长期困难的乡镇来说苦不堪言。乡镇既要按分配的财经任务上交县财政，又要保证乡财政负担的这一块人的吃饭（除乡镇干部工资外，教师工资支出一般都在70%左右），自然会加重农民负担。

第二，城乡二元税制。即以城市现代工商税制为一元，以农村传统农业税和工农产品剪刀差为另一元的新的城乡二元税制格局。实行经济体制改革后，城市工商税进行了以国有企业利改税、利税分流为核心的多次改革，特别是通过1994年的税制改革，终于使适应计划经济体制的传统税制转变为适应市场经济体制的现代税制，基本上解决了城市工商业积累率过高的问题，理顺了政府与工商企业以及政府与城市居民之间的分配关系。与此相适应，政府对农村征收制度也进行了一些调整，但仍然坚持对农业单独设税的制度。农民负担过重，表现在城乡居民之间的税负不平等上。当前，平等税负似乎已经成为公认的税收负担原则，但城乡二元税制结构的存在，使城乡居民税负水平被置于两个不同的参照系中。人们谈论税负平等时，或是指城市居民内部各阶层之间的税负平等，或是指农民内部各阶层之间的税负平等，却有意无意地回避了城乡居民之间的税负对比，从而掩盖了城乡居民税负不平等的真象。实际上，城乡二元税制结构导致了城乡居民之间的税负的巨大反差，使农民承担着远远重于城市居民的税负。

第三，城乡分配体制。农民负担过重，反映出政府、企业以及城乡居民之间的分配关系出现了问题。农民负担实际上是国民收入分配中，政府、企业以及城乡居民之间的分配比例相互关系的一种反映。从当前我国的具体情况来看，农民负担过重，主要反映了城乡居民之间的分配关系失衡。这4年里，国家的公务员差不多增加了一倍的工资，而物价没有上涨。比较起来，农民的收入增长不快，个别地方还在下降，更为严峻的是农民来自农业的收入连年递减。绝大多数地方的所谓农民人均年纯收入，只相当于城镇干部职工一个月的工资收入。农民与城市居民相比，在国民收入分配中占有份额过小，这可以从国民收入分配宏观视角上证明。改革后，政府改变了过去高积累的分配政策，国民收入分配不断向城乡居民倾斜。当前，城乡居民收入已经占国民收入的60%以上。有数据显示，除1992年外，其他年份占全国人口70%以上的农民其总收入比重都不足50%，而占全国人口不足30%的城市居民占有了总收入的51%以上。因此，从国民收入宏观分配的角度看，当前农民负担过重问题的实质就是国民收入宏观分配中城乡居民之间的收入比例严重失衡，农民所占的份额过少。

二、从体制改革着手，减轻农民负担

1、建立有效制约政治权力的机制。

第一，强化农村基层对政治权力的监督功能。

村一级的管理体制应主要包括：村党支部、村委会、村监督小组、村民代表大会。党支部的监督应主要体现在全村工作与中共中央的有关路线方针政策是否保持一致，这是最根本的，还要向村民代表大会提交方案并全面监督全村工作。村委会负责日常事务和具体执行。村监督小组的职能在于全面监督村委会的工作情况，包括有关费用的收支。监督小组由村民代表大会直接选举产生，其成员不能再担任村内其他职务。监督小组要定期召开检查会议，定期向同级党支部、村民代表大会和上级党委汇报工作情况。

在乡镇一级设立监督委员会，其产生的办法是由乡镇一级人大代表直接选举产生，应包括社会各界人士，农民应占有一定比例。其职能是全面监督乡镇政府的工作情况，包括有关经费的收支。监督委员会应定期召开有关检查监督会议，定期向同级人大、同级党委和上级党委汇报有关情况。

第二，恢复农会和制定《农民权益保护法》。

恢复农会。农民负担过重的一个重要原因是农民没能形成与地方政府制衡的有效压力，难以抵制非农集团的侵犯，维护自己的合法权益。发达国家实行农业保护政策和农业轻税政策，从根本上说是这些国家的“农会”或“农场联合会”在国会中加大压力的结果。而在我国，农民虽然是一个最大的社会群体，但并没有全国性的组织，缺乏表达自身意见的正常渠道，实际上是一个弱势群体。因而减轻农民负担，必须进行政治体制改革，恢复全国性的农会组织。恢复全国性农会组织，意味着在农村社会权威结构中，构建了农民自身的权威基础，可以使分散孤立的农民群众组织起来，减轻在农民内部形成统一意见的交易成本，增强他们制约地方政府滥用权力的行为，保护自己的合法利益的力量。

通过制定和颁布《农民权益保护法》，对农民利益实行特殊的保护。《农民权益保护法》可以明确具体地规定农民享有的各项权利以及各级政府、各职能部门保护农民权利的义务。规定农民具有人身权、财产权、人格尊严权、税费知情权、依法缴纳权、争议抗辩权、行政复议权和诉讼权。农民有权对征收行为提出异议，在征收机关对异议做出明确的说明和农民认同之前，农民可暂不缴纳；农民有权对征收机关的行为提起行政复议或诉讼，法院必须依法受理和判决损害农民权益的案件。各级政府必须确认、尊重保护农民的这些权益。政府在征收税费时不得因征收税费纠纷而限制农民的人身自由，侵犯农民的财产，损害农民的人格尊严；政府在征收税费时必须公布有关的法律法规，农民只应依法履行缴纳义务，不得要求农民承担法外义务。有了完全的法律，农民就可以自己或通过农会来依法抵制地方政府滥用权力的行为，保护自己的合法权益。2、逐步消除经济体制。

第一，改革县、乡财政体制，向城乡提供相对均等化的公共服务。合理确定乡镇的收入和支配体系，保证乡镇财政供给人员工资、机构运转经费。特别是要按照科学的标准核定乡镇财政的支出数额，保证乡镇财政内资金的拔付，彻底消除乡镇政府制度外收费的根源。这就要求：国家要按照公共财政的要求改革支出管理制度，改变重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务；确定地方税的主体税种，优化地方税结构，以保证乡镇政府实现其职能与农村公共事业的资金来源。省、市（州）对于乡镇因改革收入的减少，除通过精简机构和人员来减少财政开支外，要给予财政转移支付补助。县（市、区）也要安排一定的转移支付资金支持乡镇的正常运转。乡镇要强化财政预算约束，必须以收定支，不能以支定收，健全乡镇国库，确保财政资金安全、有效运行。

第二，改革城乡分割的二元体制，增加农民收入。改革城乡分割的二元体制，沟通城乡社会经济，建立统一的工农商品市场和

要素市场，通过工农商品、劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除工农产品剪刀差，这既是提高农民收入，调整城乡居民之间分配关系的根本出路，也是平衡城乡居民之间负担的根本措施。改革城乡分割的二元体制，增加农民收入，首先要废除城乡隔绝的户籍制度，允许农村人口自由流动，使农民由常年性的外出劳工转变成稳定型移民。其次是加快城市化进程，不仅要发展小城镇的建设更重要的是发展大中城市的建设。通过大中城市的承载能力和辐射功能，大力发展劳动力密集产业，以这类产业的扩张增加进城农民的就业数量。

第三，统一城乡税制，调节收入分配。改革农村税费制度是减轻农民负担的关键措施。但是，当前农村税费制度的改革，仍然是坚持城乡二元税制前提下的农村税费制度改革。坚持城乡二元税制不可能彻底解决农民负担问题，它既不符合平等的原则，也不符合法制原则。继续实行传统的税制，不可能改变乡镇政府与农民的分配关系，对减轻农民负担没有多大的实际意义。

统一城乡税制，就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村教育集资，同时废除村堤留、义务工,将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。由此，来调节政府、企业以及城市居民之间的分配关系。废除专门针对农民的各种税费后，村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，政府有关部门制定提留最高标准，控制提取的数额不得超标，不对村民自治范围内的分配问题横加干涉。统一城乡税制，减轻农民负担，可以分两步进行：第一步，通过对绝大多数小农户依法减免增值税和所得税以减轻农民负担。绝大多数农户在统一城乡税制初期，经营收入达不到增值税的起征点，纯收入也在个人所得税免征额之内可以免税。第二步，在农业经济发展到农民收入不低于城市居民收入80%左右，国民收入分配呈现城乡居民基本平等格局时，农民再依法纳税。

统一城乡税制，废除各种农业税费制度目前已经具备条件。经过1994年的改革，城市工商税已经成为适应市场经济体制的现代税制，这为统一城乡税制，使农业也实行现代税制奠定了一个制度基础；现在农业税只占我国总税收的2%到3%，政府有条件减免；近年来国家财政收入连续大幅度增加，城镇居民收入也已经发展到农村居民收入的近3倍，在这种情况下，继续保持对农民的专门税费，也是非常不合适的。再说，世界主要农产品生产国不仅不向农民征收税费，反而给予农民以直接补贴，而我国可能是世界上唯一对农业和农民征收高额税费的国家，这使本来处于不利竞争地位的我国农业更是雪上加霜。总之，废除传统的农业税费制度，实行法治和规范的现代税制，不仅可以理顺乡镇政府与农民之间的分配关系，而且也理顺了中央政府与农民之间的分配关系，这就为彻底解决农民负担问题提供了制度保障，为农村修养生息，为农业发展创造了一个良好的社会环境。

从体制上着手解决农民负担过重的问题注定是一个漫长的过程，但我们要朝这个方向努力，并采取诸多措施完成。

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