乡镇撤并意味着什么?

乡镇机构的臃肿业已成为国家财政的重负。因此，从1998到2003年短短五年时间，全国就撤并了7400个乡镇，平均每天撤并4个乡镇，撤并率占全国乡镇总数的17%，由此可见基层政府撤并的力度。在省会城市福州辖区内，有一个面积不到1平方公里，人口只有4300人，仅有两个村委会的闽江乡，不久前福建省政府已作出同意撤并闽江乡的批复，有人提出这是否传达出全省乡镇机构改革的一个信息？

闽江乡撤并是大势所趋

记者来到峡南村的闽江乡政府驻地，只见一幢四层的乡政府办公楼依山而筑，政府大院里十分冷清，楼道显得有些昏暗，水泥地板和栏杆上积满了厚厚的灰尘。从办公室门牌上挂着七所八站的名称可见，那是一个麻雀虽小，但五脏皆全的基层政府机构。办公室的门都紧闭着。在二楼惟一的一间敞开门的办公室里，记者见到了闽江乡党委书记余深传。

记者从余深传嘴里了解到，闽江乡是一个只有两个村委会的乡，位于闽侯县东南部，乌龙江大桥南端，面临国道，背倚闽江，南与祥谦镇毗邻，北隔乌龙江，与仓山城门镇相对，面积仅为0.97平方公里，人口仅4300人，乡人民政府驻峡南村， 离福厦公路18公里，距即将并入的祥谦镇政府驻地2公里。1958年，上自闽清口，下至琅岐岛的闽江沿岸的渔民组成了闽江。当时，这些渔民居住在停泊江面的船上，被称为“水上人家”。1961年迁回原属闽侯县的亭江镇。1963年从祥谦镇划出峡南村，作为闽江公社的驻地。1984年改为闽江乡至今。现辖峡南和新建2个村委会。2003年工农业总产值5249万元，乡财政收入190.6万元，农民人均收入5287元。人均收入在闽侯县位居第二。乡镇现有人员为46人，其中领导职数15人（党委、人大领导9人，副主任科员5人，副乡长1人）；非领导职数15人；事业编制14人（其中财政全额拨款9人，差额拨款1人，自收自支4人）；另外，垂直的国土和司法管理人员2人，财政供养人口比为1∶96。除财政拨付的工资外，每年的正常运转经费是80万元左右。

谈到即将并入的祥谦镇，余深传作了一个简单的介绍，祥谦镇位于闽侯县东南部，西靠五虎山，北临乌龙江，南连青口镇，东接闽江乡，面积86平方公里，人口6.3万人。镇人民政府驻泮洋村。1958年成立祥谦，1983年全社划分为尚干镇、祥谦公社和青口公社。1984年置祥谦乡，1992年撤销祥谦乡，设立祥谦镇。现辖泮洋、三溪口、中院、江中等18个村委会。2003年工农业总产值11.2亿元，财政收入2408万元，农民人均收入4237元。

当谈到乡撤并工作时，余深传表示支持。他告诉记者，以往当地村民主要靠传统的渔业捕捞，如今随着闽江水体遭受污染，渔业资源的萎缩，百姓已从捕捞转向航运业。目前全乡共有50多条大船在闽粤沪之间跑货运。记者还了解到，乡干部日常主要工作是下派进村催粮收费和搞计生工作。因为闽江乡农田少，以前三提五统任务不多，现在农业税和农业特产税都已减免，计生工作又开始上了正轨，乡镇干部的工作量明显减少，因此将这样的小乡镇的撤并，继而进行人员精减也是大势所趋。撤并不仅能降低行政营运成本，而且对发展壮大区域经济大有益处。

为了解闽江乡目前撤并工作的进展，记者电话采访了闽侯县民政局李敏高副局长。李告诉记者，自今年2月21日闽侯县政府接到闽政综［2005］（36）号文后，县里即依据文件精神成立撤乡并镇领导小组，由县委唐副书记任组长，林副县长、人大王副主任任副组长，县民政局作为成员单位参与撤并工作。3月3日，领导小组还进驻闽江乡召开现场办公会议，历时20余天，撤并小组已基本上完成了对闽江乡国有资产的登记造册任务。

群众对撤并有所担忧

从记者对闽江乡的采访情况看，尚未因撤并而实施精减分流人员，乡镇干部大都能顾全大局支持撤并工作。他们认为，这是适应经济体制改革、加快小城镇建设和发展区域经济的需要，是减少财政开支、减轻农民负担的有效举措。

部分村民和企业主则有些抱怨，因为撤并会给他们带来很多麻烦，甚至造成一定的经济损失。随之而来的是门牌、企业名称、户籍等一系列的变更。闽江乡的部分村干部和群众对撤并也表示理解和支持，但村民担心乡政府撤销后，原闽江乡政府的驻地建设、社会治安、文教卫生、行政管理等会受到削弱。其中社会治安保障问题群众反映较为强烈，因为闽江乡以往以渔业为主，现男劳力常年出海跑航运，又地处闽侯、长乐、仓山三个县（市、区）交界处，国道324与省道峡漳线在此交汇的三角集散地，地痞流氓、扒手多，治安较为混乱，随着政府的撤离，派出所等机构有可能随之撤销，村民要求在撤并后祥谦镇政府要在当地配备必要的警力，切实保障他们安居乐业。

另有一些村民以前曾集资筹建学校，闽江乡并过祥谦镇后，学校有可能被撤，他们投入的钱将无望收回。还有部分村民担心，撤并后村民办事、邮政、通水、通电、道路、赶集、子女就学会更加困难。

撤并难在哪里

闽江乡为何在以往机构改革中没有撤并成功，撤并究竟难在哪里？记者采访了福建省民政厅区划办方少雄处长和林振生调研员。

他们认为，目前全国撤并乡镇最多的省份撤并率为60%，福建省有900多个乡镇，到目前仅撤并了39个（其中包含了由乡改为街道办事处），撤并率仅为百分之四点多，由此可见福建省的撤并乡镇的步子不快。他们分析撤并难的原因主要有以下几点：

一是干部分流面窄，分流渠道不畅通，拆了“庙”，“和尚”难安置。因为福建省的企业不多，撤销乡镇后干部安置不如江苏、浙江、广东等省容易，而中央的精神是要在确保社会稳定前提下进行撤并。

二是人员安置难。因为当地的县委县府认为，一个乡镇的干部少则数十人，多则上百人，要安置好确实存在困难，一般干部相对好安置，而领导干部就更难安置。如果安置不好，有可能影响安定稳定。

三是债务难清理。尤其目前大部分乡镇都在不同程度上负债，全省900多个乡镇的平均负债是600多万元。有些乡镇负债少则几百万，多则一两千万元，撤并后这笔巨额的债务要偿清，政府哪来那么多钱。而且撤并的大多是一些缺乏发展潜力的小乡穷乡和边远乡镇，并入新乡镇后，在行政区管理方面也存在困难，这样撤销的乡镇就成为并入乡镇的“烫手山竽”。另外，由于福建省的乡镇人口多，撤并难度相对就大。其它省虽然撤销率为50%左右，但撤并后的乡镇平均人口仅为1万余人，而福建省撤并后乡镇的平均人口仍有3万多人。

专家对乡镇撤并看法不一

林振生调研员认为， 从全省撤并得较好的沙县5个乡镇调查情况来看，这些撤并后的乡镇每个乡镇每年大约可节省财政开支200万元。他认为，闽江乡撤并后的节省经费情况也大致相同。

因为撤并是本着积极稳妥在安定稳定的前提下进行，在职数不增加、人员不变的原则下进行的，从外表上看，目前这种乡撤并虽然没有起到减员的作用，吃皇粮的人数依然没有减少，只是从这个“庙”挪到另一个“庙”而已，但从长远看，随着年纪大的干部退休，同样可达到自然减员的效果，林振生说。

从全省目前调查情况来看，撤并后的乡镇农村的劳动力进城从事二三产业的人会逐渐增加，他们的收入也会有所增加。反过来也可以说起到了减少农民人数问题，这与当前中央提出的解决三农问题的精神不谋而合，这种对加强生产要素的流动的做法对转移地方富余劳动力大有好处。同时撤并后可避免重复建设，盘活国有资产，降低行政营运成本。区域变大有利于资源整合和统一规划，对小企业可以便于集中整合，同时在技术、劳动力、信息资源方面也会变得更加畅通，服务随之跟进。水、电、路建设也便于统一规划和调整，做到合理有序、统筹兼顾、有利做大做强区域经济，撤并后无论对双方都可以实现双赢。由于闽江乡区位环境特殊，因此福州市决定撤并后警力不但不比原来减少，反而增强，解除村民的后顾之忧。

一些专家认为，乡镇数量不减少，精减机构和人员总是有限的，乡镇的财政负担和人员负担也不可能从根本上减少下来，惟有撤并乡镇才能从根本上解决这一问题。在城市化进程过程中，适当将一些小城镇撤并成大乡镇，有利人口的集聚和小城镇的建设，从长远看，机构的减少对减少财政供养人员本身有釜底抽薪的作用，其积极意义将逐步得到体现。

但另一些持反对意见的专家认为，撤并乡镇并没有解决公共权利扩张的核心问题，并没有有效触动乡镇体制本身，乡镇政权只是管理区域的大小规模发生了变化，乡镇债务过重导致机构运转困难的状况没有根本改变，改革中人员的分流十分困难，有的地方财政供养人员实际上并没有减少，有的地方撤并后乡镇财政开支和债务没有减少，反而增多，有的地方甚至出现了利用撤并乡镇的机会侵占国家财产的情况。撤并只是一种必要的过渡措施，而不是乡镇改革的最终极目标。如今，推进乡镇改革不仅需要研究乡镇体制本身问题，更需要从宏观上提出并解决问题，从而为乡镇改革创造更加有利的环境和条件，才能真正做到政府工作报告中所强调的加快推进乡镇机构改革，合理界定乡镇机构职能，精减机构和减少财政供养人员，积极稳妥地推进事业单位改革。