浅议外资审计的经济监督职能

经济监督职能是审计的基本职能，其内涵是通过审计，监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行，监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时借以揭露违法违纪、稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。外资审计是审计机关依法对各级政府部门、国有企事业单位、国有金融机构等组织利用国际组织和外国政府援助、贷款及其有关的经济活动的真实、合法和效益情况进行的审计监督。从外资审计的概念中不难看出，经济监督职能在外资审计中也处于基础性的地位，因此，经济监督对于外资审计是一项十分重要职能。本文探讨了在新形势下外资审计所面临的挑战以及如何充分发挥经济监督职能，并试图通过查找问题，澄清思路，为外资审计更好地发挥审计监督职能提出具有建设性的意见和建议。

一、外资审计发挥经济监督职能面临的挑战

在实际工作中，由于外资审计通常需要由提供资金的国际组织或外国政府委托国家审计机关执行审计，国家审计机关再根据地域管辖和经济隶属关系进行向下授权，而且外资审计报告是由审计师对被审计单位提供年度财务报表发表审计意见，审计师在规定期限内向提供贷援款的国际组织或外国政府提交审计报告，所以，从表象上似乎更突出了委托者与被委托者的关系，形式上类似于社会审计中注册会计师接受业主委托承担审计任务，这就更突出了外资审计的经济鉴证职能。有些观点也将国际组织及外国政府贷援款项目的审计直接作为审计经济鉴证职能的典型范例。

而且目前外资审计是否能真正做到“内外合一、如实披露”又成为了备受关注的焦点，个别审计项目审计报告实行“两稿制”，甚至隐瞒问题，不如实披露，直到提供贷援款的国际组织或外国政府在例行的检查和评估中发现问题，才揭开项目实施的真正面目，使我国政府处境十分被动，也产生了巨大的审计风险和审计责任。

因此，从这些表象和存在的问题上看，外资审计的经济监督职能在一定程度上受到了弱化。由于外资审计操作区别于其他审计，并且在监督经济活动合规性、查处违纪违规问题时，考虑国际形象、本国利益，在查处力度及对外报告上有所宽松和迁就，这严重影响了外资审计发挥经济监督职能。

二、强化外资审计经济监督职能的途径

（―）外资审计项目在立项上应不拘泥于委托及授权

目前，国外贷援款项目的审计重要依据是委托和授权，即国家审计署接受提供贷援款的国际组织及外国政府的委托，进行立项；然后再根据地域管辖及经济隶属关系向省级审计机关进行授权，省级审计机关再根据国家审计署的授权进行立项，列入年度计划。在这样的委托和授权模式下，某些国外贷援款项目可能会不被纳入我们审计的范围，例如，对于某些外国政府赠款项目，如果赠款国政府没有提出审计委托及要求，这些项目就不会被纳入审计的监管范围。这种相对被动的立项模式使得一些项目成为“漏网之鱼”，失去了相应的监管和约束。因此，在外资项目立项模式上，我们应该进行新的探索和研究，应该把某些没有委托及授权审计的项目也纳入审计范围内，根据项目的特点，设计相应的审计要求及程序，对内出具审计报告，并向政府及有关主管部门汇报审计结果，使其对项目外资运用情况、建设完成情况及存在的问题有清晰明确的认识。这样有利于使这些项目得到相应的规范，促进项目顺利完成，取得预期效果。

（二）坚持做到“内外合一、如实披露”

“内外合一、如实披露’原则是外资审计质量要求的核心原则，“内外合一”要求对内对外出具的审计报告保持一致，避免出现对内报告陈述的问题在对外报告时被隐瞒、弱化或作出修改。“如实披露”要求外资审计坚持实事求是原则，真实揭露问题，客观陈述项目进展情况及存在问题，避免出现瞒报或避重就轻的现象。在衡量外资审计项目审计质量时，这两项原则都是首要的衡量指标。近年，出现的一些违反上述原则，未向提供贷援款方揭示项目问题、隐瞒项目失败本来面目或隐瞒贷款资金被骗取挪作他用等严重问题，不仅造成了极大的审计风险，而且使我国政府的国际信誉也受到了很大的影响。业内人士常说“外资无小事”，此类问题造成的影响无论在性质上还是在范围上都是严重而广泛的。因此，外资审计在发展过程中，一定要切实把握好这两项原则，保证审计质量，使贷援款提供方掌握项目的真实情况，使项目单位及时整改，以避免造成恶劣影响及不良后果。

㈢注重发挥外资审计处理处罚作用

由于“内外合一、如实披露”原则贯彻程度在不同审计机关存在差异，因此，在对审计发现问题处理处罚力度上也存在着不平衡。审计的处理处罚按规定要通过出具审计决定书的形式要求被审计单位在规定期限内对审计发现问题进行整改并上报。但在实际工作中，各个审计机关的外资审计在运用审计决定进行处理处罚的情况存在差异，有的审计机关的外资审计很少出具审计决定书，外资审计的查处力度受到了很大程度的削弱，被审计单位对问题的整改力度也相应的受到了影响。因此，外资审计要通过注重处理处罚手段的运用，以督促项目单位向规范化方向发展，使被审计单位重视审计结论，尽快进行整改和完善。这样外资审计才会取得良好的经济监督效果。

（四）关注外资审计重点的同时监督相关经济活动

由于提供贷援款方在委托审计时，对项目审计的重点和内容都做了一定要求，而且经历长期的发展和完善，外资审计也形成规范化的审计要求和操作指南，所以，外资审计重点和内容可以说已经成为一个规范化的体系。例如，世亚行贷款项目要求审计师重点关注被审计单位提款报账程序的规范性及内容的真实、合规性，这样，审计师据此在审计工作中要对该审计年度的提款报账进行全面审计。在实际工作中，审计人员在完成重点审计内容后，由于审计资源的有限性，往往“及时收兵”，撰写报告，总结审计结论，而忽视了项目其他方面可能存在问题及隐患，没有进行深入的挖掘和揭示。这样的审计实际上是存在很多风险的，审计未查出或未揭示的问题往往会在一定阶段导致项目挫折或失败。因此，为了避免出现较大的审计风险及保证项目的健康、顺利运行，外资审计人员在完成重点审计任务后，还应兼顾其他方面，查找风险存在之处，及时予以揭示，避免产生不良后果。

（五）加强与其他部门的联动

外资审计人员在完成了审计报告和审计决定的出具工作后，应进一步针对此次审计所发现的问题积极地帮助和督促被审计单位落实整改。这种后期的工作要讲究方式方法，有的问题可能会涉及到被审计单位以外的其他相关部门，如配套资金不到位，项目资金被挪用等问题。这需要审计机关与发改委、财政、监察等多部门的进行沟通，实现合作和联动，来共同督促，确保外资项目顺利完成。针对有的外资项目实际实施后，其效果与可研报告、与项目申报情况大相径庭的情况，可多部门联动进行综合评估，共同确定项目的更改或退出，避免项目带来更多更大的损失。