救灾资金审计浅议

[提要] 自然灾害给人民生命财产带来巨大损失，对国家经济的平稳发展和社会安定构成威胁。灾害发生后，大批政府拨付的救灾资金被紧急下拨到灾区，能否有效监督这些救灾资金的使用情况是对审计工作提出的一个重大考验。本文阐述救灾资金的含义，论述救灾资金审计应坚持的原则和内容，分析救灾资金审计存在的问题，最后提出解决对策，以保证救灾资金审计可持续健康发展。

关键词：救灾资金；救灾资金审计；效益性

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2015年9月22日

一、救灾资金的含义

救灾资金是指各级财政安排的各类自然灾害生活补助（含农业、林业、水利、教育、民政、交通、城建等各类救灾专项资金）、自然灾害灾后重建补助、其他自然灾害生活救助支出、纳入灾区恢复重建资金计划的其他救灾资金和各类组织、个人捐赠的救灾资金及救灾资金专户利息收入等资金。

二、救灾资金审计的原则与内容

（一）救灾资金审计的原则

1、真实合法与效益并重原则。对救灾资金的真实性与合法性审计，可以严格控制救灾资金收入和支出的流向，也可以揭露出专项资金在使用中是否存在的贪污私分、截留、挪用等不法行为。而对效益性进行审计，通过评价资金使用的各个环节，揭露出浪费、管理不善等现象，并找出影响效益的原因，以便采取针对性的措施，从而保证救灾工作的有效进行。当然，赈灾资金是“高压线”，随着法治意识的增强，有意识的违纪违规会相对减少，合法性、真实性审计的重要性相对减弱，而效益性审计在未来则更显重要。

2、事前重视原则。审计提前介入，监督关口就会前移。传统审计往往是待项目完工后进行的审计，这种审计明显无法对审计项目进行全过程的监督，致使资金使用失控。一旦出现不法行为或不合理的行为都会造成救灾资金事前、事中的管理混乱，造成无效率，而且这种损失往往难以挽回。可见，事后监督有不可弥补的缺陷。因此，开展审计工作要重视事前审计。事前审计往往有利于真正使救灾资金的收入和开支得到有效控制，发挥出审计监督的“预警”作用，从而达到预期目标。

3、重要性原则。由于救灾资金的复杂特征，审计工作覆盖的过程涉及的单位多、专业性强、时间跨度大，对审计机关的人员素质、所需经费等都提出了更高的要求。由于审计力量不足、经费有限、任务繁重，因此在确定审计项目时，必须考虑审计工作的成本和效益。应根据重要性原则，选择资金量大，与灾民生产、生活密切相关、能产生较大社会反响的专项资金作为审计首选项目进行重点审计。这种集中力量于关键项目的审计，有利于提高审计工作的效率。

（二）救灾资金审计的内容

1、灾情上报情况。对灾情上报情况的审计，主要审查省、地、县、乡及项目单位层层上报是否属实，省级人民政府向中央申报补助资金是否以灾情评估报告为依据，灾情上报调整依据是否充分，多次地震叠加的受灾损失是否进行了严格的扣除。

2、救灾资金接收情况。对救灾资金接收情况的审计，应重点审查各单位接收的救灾资金是否做到了统一管理，救灾资金是否做到了专户储存，救灾资金使用、调拨是否手续完备，有无隐匿、截留救灾资金的情况。

3、救灾资金分配情况。救灾资金的分配是救灾资金审计的重要环节，对救灾资金分配情况的审计应重点审查应急资金及恢复重建资金的分配依据是否充分合理，分配过程是否公开透明，灾民补助是否真正落实到户。

4、救灾资金管理情况。对救灾资金管理情况的审计，应注意审查省、地、县、乡是否制定了救灾款物的专门管理办法，资金与物资管理部门是否按照国家规定对救灾款物进行了有效的管理，有无与其他资金同户管理而造成资金相互拉用及救灾资金被挤占挪用的情况。

5、救灾资金拨付及使用情况。在救灾资金拨付情况审计过程中，要注意解释救灾资金是否存在拨付不及时、不足额以及救灾资金“雁过拔毛”，从而影响灾民生活和灾后重建等方面的问题。在对救灾资金使用情况的审计过程中，重点关注救灾资金是否专款专用，是否改变了用途。

三、我国救灾资金审计存在的问题

（一）审计程序和方法不规范。就审计程序而言，在传统审计中，对被审单位开展审计前要提前三天发出通知函。而现实中，审计人员更多的是取现场抽查，突击检查的形式。救灾资金审计鉴于开展的紧迫性，无法对被审计单位或人员的背景进行搜集，因而在制定审计工作计划时往往采取简化流程，强调效率的原则，这些做法与风险控制原则相违背。为了满足公共危机时期审计时效性的需要，有时可能需要采取一些简化程序，违背审计条文的行为，如不再进行审前信息收集、取消了风险和重要性水平评估，取消部分审计节点，审计结论现场并向被审计人通告，不再就审计意见与单位沟通，等等。这些程序的忽略可能会给审计人员带来更高的审计风险，但是却能大大提升审计工作的效率。

就审计方法而言，传统审计强调以被审计单位的内部监控体系为基础，通过规范性评估得出审计结论。而在公共危机环境下，采取这种审计手段的可能性很小，因为相关的资源和体系已经被灾害所摧毁，如何在这种恶劣条件下获得审计资料，必须要采用更富创新性的审计手段；而这些手段应该被赋予在特定环境下使用的合法，应该以法规的形式固定下来，加以规范。

（二）审计资源不足。灾害发生后，受灾地的审计机构和审计体系往往也受到不同程度的损害，有些时候，这些损害是破坏性的。这导致审计人员在当地的工作往往无法全面细致的展开。这一方面是由于原有审计资源，包括人力资源和信息资源被破坏，短时间内难以恢复；另一方面灾后救灾资金大量投入灾区，范围大、数额大、涉及面广，对审计工作的需求量短期内呈现爆炸式的增长。如果没有外部审计资源的持续性输入，仅凭当地的审计资源和紧急组建的审计小组是很难完成大量增加的审计任务的。

（三）审计整改缺乏制度保障。目前，社会上对审计还存在很多的偏见。对大部分人来说，对审计的认识还是停留在查账的初级层次上，社会大众和新闻媒介更加关注的是审查出了多大的问题，而不太关心审计弥补的制度缺陷。这种偏见在公共危机管理中尤其明显。由审计的目的在于保障资金运用的安全性，而会通过一系列制度设计来实现，因而很多人对这种保障行为持有不满，认为这样会削弱资金使用的效率。被查出问题后很多机关并不自我反思，加以纠正，反而认为审计机关只会制造麻烦和问题。当然，审计人员自身也有顾虑，因为担心被审单位的不合作态度，不得不简化一些很有必要的审计程序。对于一些在预警阶段审计查出的问题，由于尚未产生严重后果，往往被一些人斥之以制造恐慌。这些现象的存在，对审计人员来说是非常不公平的，而且对审计发挥自身功能非常不利。

（四）审计报告公信力弱。我国公共部门所信息的公信力普遍较弱，这是由于政府部门长期不适当的信息沟通政策所致。长久以来，政府部门对重要信息的始终持谨慎态度，更多的是考虑政府控制社会舆论的能力，而非民众的知情权。审计报告的仍然面临着公信力弱的问题。审计报告公布给社会之后，人们总是对政府公布的审计报告持怀疑态度，甚至认为是政府在欺骗民众。巨大的舆论压力最终促使政府部门重新审视自己的审计报告信息政策。

四、解决对策

（一）建立健全救灾资金使用规章制度。重点是制定和执行筹集、分配、拨付、发放、使用等治理办法，做到手续完备、专账治理、专人负责、专户存储、账目清楚，保证救灾款物治理严格规范、运行简捷有效，使救灾款物真正用于灾区、用于受灾群众。并且要按照财政专项资金治理使用办法的规定，公正安排，科学调度，强化监督，确保抢险救灾、灾后重建等专项资金及时足额拨付到位。目前，在建设和谐社会的目标下，政府应该尤其关注生活困难群众补助金、救济粮、孤儿孤老孤残职员基本生活费和遇难职员抚慰金的发放政策，配合有关部分做到落实到位，手续完备，账款相符。

（二）提高救灾款物使用效益和公开透明度。按照规定，救灾地区都应建立救灾款物信息公开制度，把公开透明原则贯穿于救灾款物治理使用的全过程，主动公开救灾款物的数目、种类和往向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。救灾项目建设物资采购要按照 《政府采购法》等相关规定执行，凡有条件的都要公开招标，竞争择优，防止暗箱操纵。

（三）加强对救灾款物使用情况的纪律检查。救灾资金涉及的金额较大、部门较多，应按照“谁主管、谁负责”的原则，对贪污私分、虚报冒领、截留剥削、挤占挪用救灾款物等行为，要迅速查办，从重处理；对失职渎职、疏于治理，迟滞拨付救灾款物造成严重后果的行为或致使救灾资金严重毁损浪费的行为，要严厉追究。涉嫌犯罪的，要及时移送司法机关追究刑事责任。以回应社会各界对救灾款物治理使用情况的关切，给群众交一本明白账、更好地体现党和政府对受灾群众的亲切关怀，进一步增强党和政府的凝聚力、公信力。

强化对救灾款物的跟踪审计监督，加快救灾资金审计法规制度建设。审计机关要关口前移、提前参与，对财政和社会捐赠款物的筹集、分配、拨付、使用及效果进行全过程跟踪审计。重点查处救灾资金拨付不及时，优亲厚友，损失浪费、弄虚作假、挤占挪用、贪污私分等问题。

对审计中发现的违规问题，要责令有关部门和单位及时整改、纠正。审计署应不断向社会公布阶段性审计情况，救灾工作全面结束后，向社会通报救灾款物治理使用的最后结果。

（四）加快救灾资金审计法规制度建设。我国已经颁布了《关于做好抗震救灾金融服务有关工作的紧急通知》、《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》等多项法规，这些法律法规虽然是针对抗震问题的，但是对于其他救灾工作和救灾资金的使用而言都是一个保障和依据，但上述法规仍不够完善。为了应对国家各种灾害频发的现实，应在此基础上进一步完善和修订相关法规，如制定一部《救灾审计法》，使救灾审计的范围、原则、主体、内容、程序和方法等走向制度化，使救灾审计的实务操作规范化，并配合出台财税、金融、政府采购等配套政策，使救灾资金审计更具可操作性和强制性。

主要参考文献：

[1]华金秋.抗震救灾资金审计探析.中国地质大学学报（社会科学版），2008.7.

[2]赵璐璐，费文斌.抗震救灾资金审计问题与对策探析.中国集体经济，2010.10.

[3]陈玉环.浅析救灾资金审计的重点和思路.财经界，2011.3.

[4]殷文玲，何红霞，刘翠侠.救灾资金物资审计初探.财会通讯，2011.12.