山西“拿捏”转型发展

费时半年之后，产煤大省山西的转型路径草图初定。

6月23日，《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》（下称《总体方案》）专家座谈会在京召开，国家相关部委官员和包括中国社科院在内相关研究机构的专家群贤毕至。此前，山西省政府已就《总体方案》分别向省政协、省直部门、省内各市、省内专家等征求意见。

此时，距去年末国务院正式批准设立山西转型综改区已逾半年时间。按常规，一项重大政策的实施方案出炉时间通常在半年之内，但在消息人士看来，山西综改区配套政策由于牵涉较多部委，涉及更多政策沟通协调工作，所以费时更长。

据《财经》记者了解，此次《总体方案》来京取经后，不排除大改可能。在不少权威人士看来，方案本身还存在创新性不到位、针对性不够强、特色不够鲜明等欠缺。而只要方案不敲定，山西下一步的转型发展就无法全面展开。

转型声急

作为产煤大省，山西119个县（市、区）中有94个产煤县，资源型经济在全国最具典型性。用山西省副省长牛仁亮的话来说，建国以来，山西采煤总量超120亿吨，“用满载煤炭的火车一列接一列，可以绕地球三圈”。

长期的煤炭开采带动了山西省资源型城市的兴起和发展，近年来国际能源价格持续走高，更是让“靠煤吃饭”的山西尝到了巨大的甜头。

但硬币的另一面，是过度倚赖煤炭导致山西产业结构矛盾突出：一旦煤炭产业拉动弱化，必然导致工业化和城市化水平的回落，这方面不乏辽宁阜新等资源枯竭型城市的前车之鉴。2008年金融危机更让山西经济遭遇寒流，煤价全面跳水，传统支柱产业“煤、焦、铁”遭受重创。受此连带影响，2009年上半年，山西沦为全国GDP唯一负增长省份。此事如一石激起千层浪，引发省内外各界热议。

此外，资源枯竭、生态欠账、资金外逃等内外压力，均严重困扰着山西主政者。2010年新年伊始，浙商榜单，将山西列为投资黑名单之首，暗指山西投资政策环境恶化，舆论一时哗然。

内忧之外，内蒙古、陕西等周边资源型省区竞相崛起，也让山西“煤老大”地位摇摇欲坠。在中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀看来，高效利用煤炭资源，内蒙古远比山西成功。“山西就是简单挖煤运煤，内蒙古是把煤转化成电，又把电在本地消耗，转化成煤电铝、煤电化等，通过产业链延伸使附加值增加。”陈耀对《财经》记者说。

2009年5月，国家副主席到山西视察，对山西在资源型经济转型方面的探索和实践给予了肯定，并指示中财办和山西省进行专题调研。6月，中财办和国家发改委两次奔赴山西调研。山西省也成立了转型调研组，省长王君多次主持调研组专题会议，提出财税、土地、金融等六大核心政策诉求。

此后不久，《关于山西资源型经济转型发展的初步研究》上报国务院，建议将山西作为“国家资源型经济转型发展综合试验区”，给予体制机制上的“先行先试”权，并辅之财税、金融、环保等政策支持。

包括在内的多位国家领导人，先后批示并责成国家发改委研究提出意见报国务院。9月，国家发改委组织启动了设立转型综改试验区的调研论证工作，并会同财政部、国土资源部、环保部等九部委，围绕转型综改区的设立到山西进行专题调研和总体评估。

紧接着，山西成立了转型综改办，提出《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验框架方案》，经多次讨论修改后，最终在2010年7月中旬取得国家发改委的认可。

此间，袁纯清履新山西省委书记。2010年7月29日，袁纯清在山西省领导干部大会上发表题为“以转型发展为主线，为实现山西经济社会跨越发展努力奋斗”施政报告，明确提出把“转型发展作为全省工作的主题和主线，在发展中促转型，在转型中谋跨越”。

当天，袁纯清在与大型资源型企业负责人座谈时还提出：大型资源型企业充分发挥自身优势，大力发展以煤为基的现代产业，做转型发展的先锋队、跨越发展的排头兵。

同年12月13日，国家发改委、山西省政府联手举行转型综改区新闻会。自此，被山西省政府官员认为堪比“申奥成功”的“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”正式亮相。

煤业纠结

此番山西获批转型综改区，改变“一煤独大”的产业结构，培育接续替代产业再次被视做产业转型首要任务。问题是，调产方向究竟是通过推进煤化工延长产业链来改造提升传统产业，继续围绕煤做文章，还是另辟蹊径开拓多种非煤产业，山西省内官学两界仍有不同声音。

据悉，《总体方案》涉及产业改革方向主要是煤化工、煤制油等，没有根本上改变高度依赖煤资源的局面。这也是方案被指改革力度不够的原因之一。

“我们仍然坚持这样的观点，山西的优势在煤，山西的潜力和希望也在煤。”山西省委书记袁纯清在上述施政报告中明确表态。山西“十二五”规划亦提到投资8000亿元，大手笔发展煤化工。山西省煤炭厅厅长王守祯也对《财经》记者表示，要大力发展煤炭深加工和循环经济，提高资源综合利用率。

在国家收紧煤化工审批的当下，山西因获批综改区而沾光不少。据悉，在国家发改委叫停大部分煤制油项目背景下，山西两个煤制油项目全部保存，其中包括山西省属国企潞安集团16万吨柴油项目。

然而，鉴于国内煤化工行业存在技术不成熟、投资成本高、建设周期长、市场预期不一致等诸多发展瓶颈，一些专家并不赞同山西把煤化工作为调产方向。“国际石油价格波动很大，在石油贵的时候煤制油有竞争力，石油一降价，煤制油一点竞争力都没有。煤制油耗煤耗水，利润甚至比煤还低。”一位山西省内专家对《财经》记者分析指出。

这位专家还直言，转型的正确路径应该是少挖煤，尽量压缩资源产量，细水长流。在此前提下想办法做其他产业，“如果继续做煤化工，就没法少挖煤，因为煤化工需要大量的煤。”

在山西省社科院副院长潘云看来，资源型地区往往只把自己视做资源和产品输出基地，其实应该有意识地把自己打造成资源型产品交易中心。

随着山西煤炭整合收官，新一轮“用资源换资本”的呼声日渐高涨。山西省政协“关于推进我省资源型经济转型综合配套改革试验区建设的建议”提出，“把建设‘飞地经济’作为综改区建设的主要突破口，努力‘借船下海’，及早规划、部署与发达省市互惠合作的‘飞地经济’区域。”

该建议附件《相关政策建议的设计思路》执笔人之一、山西省政协调研组成员李霆对《财经》记者说，通过飞地经济，调整重组资源，迅速吸引一大批企业到山西，对改善目前山西产业结构能起到从量变到质变的效果。据悉，上述建议文件是在山西省政协副主席、山西省发改委原主任令政策率队历时数月调研基础上完成的。

山西证监局局长孙才仁对《财经》记者指出，山西转型发展要用好两个优势，首先是煤炭资源优势，“现在不光是要整合，还要探索保护和有效开发利用煤炭资源的长效机制。”其次是与煤炭资源优势有机联系，再造金融优势，“比如煤炭供给，现在市场价是1000多块钱一吨，出厂价是五六百块钱一吨。如果我们运用资本市场和金融工具，就可以部分地替代或者减少和控制煤炭开发，延迟资源枯竭速度，为转型提供助力和空间，而且有助于掌握价格话语权”。

上述山西省政协文件亦鲜明指出，“应将金融创新和资本市场建设作为‘先行先试’的‘一号工程’。”山西金融界人士对此回应热烈。山西证券董事长张广慧对《财经》记者说，山西那么多钱转移到外省去寻找机会，因此亟需构建一个强大的金融产业来吸引资金回流。他认为，综改试验最终应该落实到全力助推金融发展， “只有这样，才可能把方方面面优势结合起来，从而带动山西经济整体发展，真正实现转型”。

孙才仁表示，下一步山西证监局会配合省里有关部门打造山西资本市场金融产业群，先期可以选择一个城市作为利用资本市场的示范区，把资本市场的产业群集中放在示范区里率先发展，培育和动员一批机构迁入并给予资金支持。“在有煤有钱的前提下，把山西资本市场发动起来是题中应有之义，也是山西的优势可以‘以点突破’。”据悉，包括晋中（下辖中国近代金融发祥地平遥）在内的不少地市都在积极考虑成为示范区。

利益分享

借力大央企大项目被不少省区视为提升转型的捷径，但接下来的问题是央地利益如何协调。“央企入晋，我们挡不住，这也是一个引资办法，而且央企确实在管理、技术、人才、资金方面有优势。但必须重构央地利益分成比例。” 山西省政府发展研究中心主任张复明对《财经》记者表示。

眼下比较突出的是理顺矿权重复设置问题。山西“十二五”规划提出煤层气开发量翻番，实施“气化山西”战略，到2015年底，全省119个县（市、区）将全部实现气化，普通老百姓均有条件使用天然气或煤层气。

为此，煤层气开采权山西势在必得，此番也是希望能借着综改区的政策东风，对气、煤开采权分置进行改革，实现“两权合一、气随煤走”。《总体方案》提出，“全面推行矿业权有偿取得制度，对共生伴生矿产资源实行一体化配置，解决矿权重叠问题。”前述山西省政协建议文件则明确提出，“争取国家调整至少三分之一的煤层气储量归属我省。”

“我们算过账，要是一年生产煤层气500亿立方米，就相当于一个大庆。”山西省政协调研组成员李霆告诉《财经》记者。

据悉，山西省政府也希望享有对矿权面积较小的煤层气区块的颁证权，而当前的煤层气探矿权统一由国土资源部审批发证。

希望中央加大对山西财政转移支付力度亦是综改区主要政策诉求之一。山西是中西部地区唯一的财政净上缴省份，而此前小煤窑的关闭和转让，又令不少地方的财政面临困境。在山西看来，包括煤炭可持续发展资金、废弃矿井补助资金和转产资助基金等补偿机制都是转型必要的政策支持。

张复明对《财经》记者表示，开采活动必然要落地，企业跟当地政府之间就应该建立和谐分配机制。“以前是小煤窑开在哪个村归哪个村管理，每逢过年煤老板挨家挨户送米面油，孤寡老人发补贴金，若做不到这些，断水断电矿企一点办法都没有。现在整合关闭小煤矿，大煤矿都说自己交税了，但是县村乡一分钱没见到。”

提高环境承载力是山西综改区要破解的重要议题之一。作为长期以来的全国能源基地，山西希望借综改区实现中央加大环境补偿的财政转移支付力度。国家发改委体改司司长孔泾源对《财经》记者表示，在单独一个省份就环保设立特殊制度，不太现实，需要通过其他的利益分享政策来加以支持，“比如改革相关的矿业权和资源收入分配制度”。

7月24日，国家发改委东北振兴司副司长彭会军在2011年中国区域经济学会年会上亦表示，由国家发改委会同有关部门制定的资源型城市可持续发展准备金管理试行办法将尽快择机出台。资源型城市可持续发展准备金的征收将采取属地原则，由地方政府向当地资源型企业征收，征收来的准备金将主要用于当地经济转型与可持续发展。

山西煤炭外运量约占产量的80％，其中铁路外运量占煤炭外运量的四分之三。2008年9月22日，国务院领导曾对中南部铁路“拟由山西省相对控股进行建设和经营”作出相关批示。然而囿于“铁老大”机制，经过反复博弈，山西在中南部铁路等四条运煤铁路上与铁道部的“买卖”在很多山西官员看来还是“很吃亏”。

按现行铁道部与山西省协议，投资回收期满后，山西省每年可从四条铁路中获利27亿元，铁道部年获利51.7亿元。按山西省政协调研组的测算，山西省在承担了山区修建铁路工程量大、投资多的代价后，每挖1吨煤还要承担包括煤炭资源耗竭等在内的73元隐性代价，以上述四条铁路运能按3亿吨计算，山西省每年承担220亿元隐性代价。

鉴于此，山西省政协建议调整部省股比，“重掌中南部铁路通道建设经营主动权”。按山西省政协调研组的测算，调整股比后，山西每年可从四条铁路中获利41.4亿元，与原方案相比可多获利14.4亿元。

据了解，山西省政府和国家发改委“拉锯”的焦点还包括放权土地和项目审批，但国家发改委担心放权会引发产能过剩、土地违规使用等一系列问题。

国家发改委体改司司长孔泾源向《财经》记者表达了自己的担忧，“我们选择山西作为资源型经济转型试验区也不是没有风险的，甚至很多和改革没有关系的风险都可能引发。”孔泾源举例说，过去选择重庆作为统筹城乡综改试验区，后来一些基层组织借综改试验之名违法违规侵害老百姓利益，大量圈地盖别墅豪宅，这事本来和试验区没有关系，却怪罪到成立试验区头上，相关部门花了很多时间解释澄清。

不少山西省人士也认为，当年深圳特区“闯关”，靠的就是先行先试精神，山西什么都要讲“审批”就失去了先行先试的本来意义。

转型之道

资源型经济转型涉及经济社会各个方面。除了产业转型外，完善矿城城市功能也是转型不可回避的课题。“正常生长的城市，它是一个历史文化的综合体，是长期发展的结果。它和当地经济是互生共荣的，就是唇亡齿寒的关系，出现了问题是互相撑着。”山西省政府发展研究中心主任张复明说。

相比之下，山西许多矿业城市都是先有矿后有市，在城市选址布局之初压根就没想过成为区域中心，就是作为全国生产布局的一个棋子，并以生产车间形式存在。

这些非农人口相对集聚、工矿设施比较多的地方看上去很像城市，实际上只是一个工矿区，很多城市职能是缺失的。一旦矿被挖完了，立即陷入矿竭城衰的困境。“有点像球星战术，一切都是围绕球星的，球星如果今天病了，或者把老板炒鱿鱼了，这个球队就玩完了。”张复明说，“十年前，贾樟柯以山西大同矿区为背景拍摄的《任逍遥》，描写的就是矿井枯竭后，失业工人子弟无所事事的生活状态和对未来的迷茫心态。”

山西目前依靠引进大企业集中于产业升级做大做强的转型路，能否足以成为一个样本？业内人士普遍认为，山西经济的内生动力一直不足，前些年借助民间资本，但因为没有理顺产权而导致矿难频出，现在由央企收编，如何提升内生型可持续发展动力，依然待解。

山西大学教授、山西工商学院副院长容和平对《财经》记者指出，综改区包含经济、政治、社会和文化“四位一体”的综合改革，改革重点是创新体制机制，“综合解决经济中的体制矛盾，制度创新是其发展的重要手段”。

国家发改委副主任彭森在综改区设立的新闻会上也明确表示，试验区最重要的政策就是先行先试。

然而，在山西试验“先行先试”并不容易。作为欠发达的内陆省份，山西的封闭保守一向全国有名。容和平指出，山西经济集三大特点于一身，首先，山西作为老传统工业的代表，在时间上比东北工业基地兴起的时间还要早，历史积淀的矛盾和问题更激烈。其次，计划经济的典型特征在山西表现得尤为突出。再次，山西地处非沿海非沿边非沿线的“三非地区”，是封闭经济的典型代表。

《财经》记者在山西调研期间，关于山西“体制僵化、观念落后”的抱怨不绝于耳。甚至有商家直言，“上海如果能挖出煤来，山西的煤矿说不定也活不成。它的市场竞争力非常弱，这种弱是因为长期观念体制以及管理思维落后的一种延续。山西的任何法规和政策都愿意把权力拢在自己手里，然后办任何一件事都需要批条子和上供。所以在山西如果你要办一个小企业能把你难死，除非你上面有人。”

据介绍，不少小企业办不下去就去了外地，而到了外地当地政府相当宽松，这些小企业顿感海阔天空。

此外，资源型经济转型非一日之功，如何建立长效机制也是待解的命题。当地人士称，山西近年来其实一直想转型，但经常陷于“煤价下调话转型，煤价上调论发展”的周期悖论。在煤炭炙手可热的好年份，很少有人听得进“调产”“转型”之类的忠告。

以大同市为例，2002年，在时任大同主要领导干部眼中，坚持煤炭产业的主导地位不变还是保增长保财政的不二法门，正如纪录片《转型之路》所言，“当这座享有世界文化遗产盛誉的大佛被蒙上煤尘的时候，煤都的思维早已使大同脱离了晋冀蒙交界地带商贸中心城市的历史轨迹。”

大同转型的曲折经历只是一个缩影，如何彻底摆脱产业结构“越调越重”的怪圈，规避政策短效性，是山西综改区和全国各资源型经济都需要长期面对的问题。

“转型是漫长艰苦的过程，很多资源型地区经过长期探索，至今仍然还在泥沼里苦苦寻求突围。所有政策都具有时限性，以较短的、有时限性的政策来支撑30年、50年转型是不可能的。”山西省政府发展研究中心主任张复明表示。

国家发改委体改司司长孔泾源也表示，目前这种任期制有时会造成对短期行为的激励，“大家都希望大干快上迅速见效，但改革是一项长期的任务，尤其涉及体制机制建设，不可能一蹴而就，因此要有‘成功不必在我’的精神，能够做到我们栽树，后人乘凉。”

本刊实习生刘佳、陆静雨对此文亦有贡献

《财经》记者 陈燕 实习生 罗晓静 曾佑蕊