山西省开发区转型跨越发展研究

【摘要】近年来，面对国际金融危机的冲击、经济结构深层次矛盾的困扰，山西省加快转变经济发展方式，提出了转型跨越发展的战略目标和思路。山西省开发区作为实现转型跨越发展的重要载体，应该是一次产业集群、体制机制、社会管理等方面全方位的转型，涉及现代产业体系构建、经济增长方式转变、体制机制改革、城乡统筹管理等多方面的内容。

【关键词】转型跨越发展；经济增长；体制改革；城市化

1.前言

近年来，面对国际金融危机的冲击、经济结构深层次矛盾的困扰，山西省加快转变经济发展方式，提出了转型跨越发展的战略目标和思路。山西省委书记袁纯清指出，“以转型发展为主线，以赶超发展为战略，以跨越发展为目标，在中部崛起和全国竞相发展格局中再造一个新山西。”2010年12月1日，“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”经国务院同意，国家发改委正式批复设立，先行先试，积极探索资源型地区经济转型跨越发展模式。

目前，山西省拥有国家级开发区4家（太原经济区、太原高新区、大同经济区、晋中经济区）、省级经济开发区20家，在全省经济转型跨越发展中具有重要作用。在转型跨越发展和“综改区”建设的新背景下，山西省开发区作为实现转型跨越发展的重要载体，应该是一次产业集群、体制机制、社会管理等方面全方位的转型，涉及现代产业体系构建、经济增长方式转变、体制机制改革、城乡统筹管理等多方面的内容。

2.开发区成为山西省转型跨越发展的重要载体

（2）区内产业集群化、多元化发展，对全省工业新型化发展起到较好引领作用

山西省自1992年设立第一家开发区以来，经过20年的发展，全省开发区已成为招商引资的主阵地、区域经济发展的增长极和全省工业新型化发展的引领者。以往，山西经济发展主要是资源型经济发展，产业结构畸重，支柱产业单一，增长方式粗放。

以太原经济区和太原高新区等国家级、省级开发区为代表，山西开发区在发展过程中围绕山西省工业新型化发展战略，大力培育和发展新兴支柱产业，依靠科技创新延伸产业链条，呈现多元化、集群化发展势态。近年来，太原经济区先后被国家批准为“装备制造（能源装备）国家新型工业化产业示范基地”、“国家火炬计划煤机装备特色产业基地”、“国家新材料高新技术产业化基地”和“国家铝镁合金外贸转型升级示范基地”，并正在全力建设“国家生态工业示范园区”；太原高新区被批准为“国家火炬计划软件产业基地”、“国家科技兴贸创新基地”、“国际科技合作基地”、“国家级留学人员创业园”、“国家中小企业国际合作基地”。

开发区招商引资的加快和随着富士康（太原经济区）等一批大型企业的建成投产，带动开发区向更高更大更强发展。开发区产业结构集中了全省高新技术产业、装备制造产业、电子信息产业和一大批行业领军企业，带动了开发区所在县市经济增长，成为全省工业新型化发展新的增长点。

（3）行政效能不断提高，形成了较好的发展软环境

开发区建设基本要求就是在小范围率先建立“仿真的国际投资环境”。在硬件上，建设适合国际投资者要求的基础设施；在软件上，建立既体现我国国情又符合国际惯例的投资软环境。山西省开发区在充分吸收国际国内特殊经济区与我国经济特区建设的成功经验基础上，不断创新管理体制，科学再造行政审批流程，大力提升行政效能，成为全省创优发展环境的示范区域。

山西省内各开发区管理委员会为各级各地方政府派出机构，高度授权，特事特办，形成了专心发展经济的管理体制和相对独立社会管理体制的改革实验区，真正做到了“小政府、大社会”的发展模式。高度精简的政府管理大大减少了管理机构设置，降低了管理机构运行成本，采用用“一站式、一条龙”方式化解和减少政府审批环节，提高管理效率，形成了较为良好的投资软环境。

（4）社会管理职能不断完善，为全省市域城镇化发展提供了宝贵经验

与全省城市化进程同步，近年来山西省开发区的社会管理开始逐步走向成熟。在开发区城市化过程中，开发区在外来人口管理、城市社区建设和管理、城中村改造等方面都做出了积极探索。

在外来人口管理方面，大同经济区通过实行以实有人口有效管理为目标，大力推进“以房管人”新模式，对外来人口底数和情况进行了全面监控管理；加强了出租房、出租户的管理，推进流动人口的动态管理。在城市社区建设和管理方面，晋城经济区将14个社区和村合并建立的统一的社区管理委员会，形成了“多村一社区”的新型农村发展模式。在城中村改造方面，太原经济区制定了《城中村改造实施方案》，健全了区级城改工作例会制度，出台了“经济区城中村改造工作例会制度”等，为省市开发区城中村改造工作起到了示范作用。

同时，开发区在党建、科技、教育、文化、卫生事业等方面都得到长足发展。开发区党的组织不断完善，开发区党的工作进展顺利，如富士康太原科技工业园党委成立。科技宣传颇有成效，企业科研能力明显提高，科研成果逐年增加，教育、医疗、卫生、防疫体系正在起步，社会保障体系进一步完善。

3.山西省开发区转型跨越发展中存在的主要问题

（1）经济发展绝对量偏低、规模偏小

山西开发区经过多年的开发建设，规模不断扩大，在全省经济发展中的重要性不断提高。但是和全国其它发达省份开发区相比，尤其是和中部兄弟省份开发区相比，还存在开发区数量少、规模偏小、面积小、辐射带动不强等问题。

（2）土地资源严重不足，制约开发区扩容提质发展

据统计，全国总规划面积9946平方公里，平均每个省开发区面积320平方公里，远高于山西省158平方公里的规划面积。山西省国家级开发区管辖面积平均为35.15平方公里，远低于中部六省国家级开发区128.67平方公里的平均水平。目前，全省开发区可开发面积120平方公里，已开发建成面积103平方公里，开发率已达86%。

开发区原规划面积大多较小，导致开发区目前已面临无地可用或因政策限制有地不能用的窘境。尤其，经过近年来的快速发展，开发区原有规划范围内已无成片地开发。如太原经济区规划面积9.6平方公里，实际可开发面积8.76平方公里，已开发土地8.7平方公里，土地开发率达91%，可利用土地资源基本使用完毕，严重束缚了太原经济区跨越发展步伐。

（3）产业集中度水平仍不高，对全省产业发展带动作用有限

2011年，山西省开发区工业增加值占全省的12.4%，带动作用较弱。在中部六省中，安徽省152家开发区实现工业增加值3829.66亿元，占全省工业增加值的比重为54.9%；湖北省129家开发区实现工业增加值5610亿元，以全省千分之七的国土面积创造了二分之一强的工业增加值，辐射带动作用十分明显。这集中反映了大项目、好项目向开发区集中已经成为各省产业布局、规划、管理、服务的主要趋势。山西省开发区转型跨越发展，亟需一批投资规模大、科技创新能力高、辐射带动作用强的项目向开发区集中，进一步提升全省开发区工业集中发展水平。

（4）开发区管理体制和运行机制创新不够，不能很好适应转型跨越发展需要

一是职能权限不到位。与先进省份开发区相比，山西省开发区土地、规划权限不到位，大量事项要到市级相关职能部门办理，审批环节多，办事效率低，严重制约了开发区的快速发展。在西部地区，成都高新区行使包括规划、房产等市级全部管理权限；在中部地区，武汉经济区把规划、国土部门作为开发区管委会内设机构等。二是干部使用激励机制不健全。开发区作为山西省转型跨越发展的主战场，理应成为培养锻炼干部的重要基地。但目前，省内开发区形成了一个较为封闭的系统，干部对外交流和内部流动不足，在一定程度上影响到广大干部干事创业的积极性，不能很好地适应转型跨越发展需要。

4.山西省开发区转型跨越发展的建议

（1）实施多功能综合性大园区发展战略，极大增强开发区辐射带动作用

一是支持具备条件的开发区扩区，不断提高土地集约利用水平，从“开源节流”两方面拓展开发区发展空间。对于现有建设空间已饱和的开发区，支持申请扩区或调整区位。发展达到一定标准、且潜力大、前景好的开发区，可支持升级为省级或者国家级开发区。开发区要把单位面积土地的投资强度和产出量作为供地的重要指标，优先保证高新技术项目和大项目用地，进一步规范土地利用，向集约化要效益。二是充分发挥大企业辐射带动作用。鼓励国内外有实力的机构、大型国企、民企、外企和沿海开发区与山西省开发区互利共建、合作发展，形成新的支柱产业和优势产业集群。三是支持开发区建设综合功能和多元内容的城市新区。随着开发区的不断发展，大量城市综合要素和生产经济活动在区内并存聚集，单纯的工业布局难以满足开发区持续健康发展的需要，必须向具有相对完备的生活服务设施与配套的第三产业的综合性产业区发展。山西省开发区不仅是新兴的工业园区，更应是具有综合功能和多元内容的城市新区。

（2）强化招商引资，推动产业集聚，提升开发区产业集群化、高端化发展水平

一是加大资源整合力度，在招商引资、项目布点等工作中引导资源流向和集聚。遵循园区承载、集群推进、循环发展的路径，推动各类转型项目向开发区聚集，延长产业链，提高附加值。二是制定支持企业技术改造的政策和措施。加快应用新技术、新材料、新工艺、新装备，提升产业的发展水平。鼓励企业进行新产品研发，增强产品升级换代、企业可持续发展的能力。三是强化招商引资。建立和完善多层次宽领域的招商项目库。围绕龙头项目，重点开展产业链招商，广泛吸引上下游产业。充分利用各种引资平台，与境外相关机构、东部沿海发达地区加强友好交流，丰富招商形式，拓宽招商渠道。

（3）实施体制机制创新战略，创建转型跨越发展的新条件

体制机制创新是开发区永恒的主题，也是开发区发展最根本、最持久的动力源。山西省开发区应大力实施体制机制创新战略，在全省非资源型经济综合配套改革及转型跨越发展格局中创造新条件。

一是按照各开发区发展需要，充分下放事权。进一步强化开发区管委会的经济管理职能，尤其是规划、土地的管理职能，提高协调、服务能力，把管委会管理职能转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。二是试行领导干部交叉任职等多样化管理体制。实行干部交叉任职，有利于完善开发区干部交流机制，为进一步提高办事效率、形成整体合力创造了有利条件。

（4）大胆创新社会管理新模式，使开发区成为山西省城乡一体化和谐发展的示范区

开发区不仅是经济改革试验区，还应该成为综合改革试验区，在推进政府职能转变，促进社会管理创新上肩负起更加重要的责任。山西省开发区应在社会管理领域大胆突破、率先试验，实现从单一经济功能区向综合配套改革试验区的转变。

一是科学有序推进开发区“城中村”改造。以高标准建设、市场化运作为基础，推进开发区内城中村改造，加快推进安置区建设和社区建设，完善开发区配套设施建设，是开发区成为高品味、现代化的宜居社区和推动全市城乡经济社会一体化发展的典型示范。二是做好被征地农民的安置工作。开发区在探索在工业化推动城市化进程中，应探索建立失地农民的安置体制，率先实现城乡统筹发展，努力促进失地农民的就业，加强培训，提高市民素质；打破社会保障体系城乡二元结构，建立城乡一体化的社会保障体系，促进区内和谐发展。三是重视社区建设和创新管理，构建政府组织和群众多方协同的社会管理参与模式。不断完善社区基础建设，强化服务功能，充分发挥社区参与和监督社会管理。不断增强外来人口、流动人口和居民对开发区的认同感和归属感，建设开放、包容、和谐发展的开发区。