对上行文标注“签发人”姓名的认识

【摘要】2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》规定：“上行文应当标注签发人姓名”。为什么仅在上行文标注签发人姓名？本文尝试回答该问题。

【关键词】公文；上行文；签发人

一、概念界定

（一）签发。“签发”是公文处理的必备环节，是公文生效的标志性要素。无论是哪个机关（单位）制发的公文，都必须履行“签发”程序。“签发”要求发文机关（单位）领导人亲笔签署自己的姓名并注明签发时间，通常还要求注明签发意见，公文一经领导人“签发”即产生了法定效力。

（二）签发人。“签发人”就是在公文处理单上签发文件的人，一般为机关（单位）的正职、公司法定代表人或者主要领导授权人。如果只有一个发文机关，则由该单位负责人签署；如果是联合行文，则每个单位的负责人都应签名。

（三）标注签发人。“标注签发人”是上行文文面格式的必备要素之一，只有上行文要求标注“签发人”姓名。“签发人”标识区域内的领导人姓名不是领导人的亲笔签名，也不是签其私人印章，而是在印制文件时通过打印方式出现在文件上的公文签发者的姓名。

二、上行文标注签发人的历史演变

新中国成立后，随着经济社会以及科学技术的发展，我国的公文处理经历了一个由零星规定、各自为阵到逐步规范、日渐完善的过程，而在公文版头标注签发人也经历了一个从无到有的过程。

国务院办公厅1981年2月27日的《国家行政机关公文处理暂行办法》第32条规定：“本办法自之日起施行。过去有关公文处理的规定，与本办法不一致的，以本办法为准。”此后我国公文处理有了一个全国性的规范。该《办法》第6条规定：“公文格式一般包括：标题、主送机关、正文、附件、机关印章、发文年月日、抄送单位、公文编号、机密等级、缓急程度等。”由此可知当时的公文要素中并不包括“签发人”要素。

国务院办公厅1987年2月18日并施行的《国家行政机关公文处理办法》第8条规定：“公文一般由标题、发文字号、签发人等部分组成。……上报国务院的公文，应注明签发人。”首次将“签发人”作为公文的一个要素予以规定，但同时又规定，只有上报国务院的公文才注明签发人，其他公文并不要求标注签发人。

国务院办公厅1993年11月21修订、1994年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人等部分组成。……上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。”再次明确将“签发人”作为公文的一个要素予以规定，并且规定上报的公文中应当标明签发人，该规定用的是“上报的公文”而非“上行文”，但二者的意思趋同。

国务院办公厅2000年8月24日、2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》第10条规定：“公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人等部分组成。……上行文应当注明签发人、会签人姓名。其中，“请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。首次明确规定在上行文中应当标明签发人。

中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月16日印发、2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》第9条规定：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人等组成。……上行文应当标注签发人姓名。”再次确认了“签发人”作为公文要素的地位，并且简明扼要地规定，上行文应当标注签发人姓名。

三、上行文标注签发人的现行规定

根据《党政机关公文处理工作条例》以及2012年7月1日起实施的《党政机关公文格式》（GB/T9707-2012）的有关规定，如果公文只有一个发文机关，则由该机关负责人签署；如果是联合行文，则每个单位的负责人都应签署姓名，称为会签。上报的公文标识签发人姓名，平行排列于发文字号右侧；发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字；“签发人”用3号仿宋体字，后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标识签发人姓名。联合行文时有多个签发人，签发人姓名按发文机关的顺序排列从左到右、自上而下依次均匀顺排，一般每行排2个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐，最后一个签发人姓名应与发文字号处在同一行并使红色分隔线与之的距离为4mm。

四、上行文标注签发人的原因分析

对于为什么只在上行文中标注签发人的姓名，笔者并没有找到权威的解释与说明。但依笔者愚见，只要是公文，都有签发人。之所以要求在上行文中标注签发人姓名，主要是基于如下考虑：

一是就平行文而言。对公文内容负责任的是行文单位，受文单位关注的是行文单位而并不在乎公文的具体签发人，一旦公文出现问题，负责任的主体是行文机关（单位）而非签发人个人，因此没有必要在文件上标注签发人姓名。

二是就下行文而言。行文机关（单位）与受文机关（单位）具有隶属关系，行文者处于上位，其在公文处理上有相对较大的空间，即使公文有差错，可撤销重来；而受文者处于下位，对公文的要求只有执行的份儿，因此没有必要标注签发人姓名。

三是就上行文而言。是下级向上级请示、汇报工作的载体，标注“签发人”姓名，一方面可以使上级清楚地看到是谁签发的公文，这无形中对签发人是一种鞭策与督导，可以让其更加谨慎认真地履行权利义务，对公文内容负责，从而强化公文质量，同时也防止弄虚作假，便于查明责任。另一方面，上级单位的领导人了解下级单位谁对上报事项负责，为直接联系工作、迅速有效地询问和答复有关问题提供方便。