关于我区土地征地管理模式的研究

摘要：本文以阳朔县为例，通过对“征转分离”的征地审批模式进行研究，提出土地“征转分离”制度实施过程中应特别注意农民安置以及社会保障等问题。

关键词：土地审批；土地征收；农用地转用审批；征转分离

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：

随着我国城镇化、工业化进程的快速发展，土地的增值、征用与经济飞速发展的矛盾日益突显，建设用地骤然紧张。农村集体土地征收和农用地、未利用地转用是提供可建设用地的重要手段，这两项工作的审批也是土地管理的重点内容。

一、土地审批制度现状、存在问题

（一）我国土地审批制度的现状

1、土地审批模式和权限

一是现行的土地审批是复合式审批模式。在农用地转用审批时，须将征地方案和农用地转用方案、耕地补充方案等一并报批。报国务院审批的单独选址项目用地，还须将规划调整方案及供地方案一并报批。城市批次用地的农转用和征地审批程序完成后，再进行具体项目的供地报批。之后，还要履行征地的方案、“二公告一登记”等相关手续，建设单位方可按批准文件使用土地。

二是横向部门参与多。不同项目还须通过相关职能部门的审核。例如，有项目的批复，还须有城镇规划的许可；涉及基本农田的，须经农业部门的审核；涉及农业、林业部门的，须按不同权限，报各级主管部门核准。涉及征地安置问题的，还须由劳动社保部门审核。另外，对于国务院批准的农转用和征地审批项目，其批文还须由国土资源部下发给省厅，再转发给市、县人民政府。

2、土地审批程序

第一，征地方案审批阶段。征地方案的审批，由下而上，应分别报县（区）、市、省或国家土地行政主管部门和同级人民政府批准。除征地方案审批外，还应同时履行农用地转用、耕地补充等方案的报批手续。

第二，征地方案实施阶段。首先是“二公告一登记”手续。二公告是指县级人民政府对征地方案和补偿安置方案进行公告。补偿安置方案公告时，权利人要求听证的，土地行政部门必须组织听证。一登记即土地补偿登记，是土地行政主管部门对被征土地的面积以及地上附着物等与权利人有经济利益关系的情况记录及确认的过程。其次，征地补偿、安置方案上报同级政府履行请示和批复程序，然后将征地补偿款拨付给村集体经济组织。

（二）现行土地审批制度存在的问题

现行土地审批制度施行10多年来，对当前建设用地和土地管理起到了一定的积极作用。但随着形势的发展，其缺陷和问题主要表现在：

1、土地审批环节多、时间长

现行土地审批过程，从申请项目用地开始到把建设用地落实到具体项目，至少要等县（市）人民政府到省级或者国务院“三上三下”（往返三次）审批才算完成，而且涉及多个部门，导致了土地审批报件繁多，相关人员及领导签字盖章重复等现象。

2、建设用地审批受其它前置审批制约较严重

一是林地先行审批与用地需求急存在矛盾。根据相关规定，单独选址项目涉及使用林地的，须在林业主管部门批复使用林地手续后方能上报。二是先行出具社会保障方案审核意见与征地实际程序不符。目前报批土地前需要社会保障部门制订被征地农民社会保障实施方案，并经市社会保障部门或自治区社会保障部门出具审核意见，之后才可报批建设用地。

二、阳朔县“征转分离”情况分析

随着社会趋势的发展，近期一种“征转分离”管理模式迅速在土地管理和研究领域受到推崇，国家也在天津滨海新区等地区开展了改革试点，取得了阶段性成果。

土地“征转分离”，是指土地征收和农用地、未利用地转用相对分离，即在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，再根据开发需要和年度农用地、未利用地转用计划指标等情况，适时实施农用地转用，以供建设项目使用。

阳朔县在“十一五”期间，土地征收和转用审批工作取得了一定的成绩，但是仍然存在很多问题。这些问题主要表现在：一是建设用地需求量不断增大，被征地农民的就业、安置、社会保障等问题日益突显；二是开发项目随机落地、零散布点，导致产业集聚水平低下，资源利用效率较低；三是上级下达的建设用地指标远远不能满足阳朔县社会经济发展的用地需要。

2011年1月，阳朔县政府在全市率先实行以“村组整体征收、整体安置，整体保障，分批转用；农村集体土地征转分离、先征后转”为核心内容的“征转分离”试点工作，以实现征收、安置、发展同步推进。

（一）主要做法

1、政策先导。运用“征转分离”模式，加快土地开发利用，实施土地功能转换，是一项系统工程，涉及土地利用总体规划调整、土地报批、土地征收、土地转用、农民安置、社会保障等诸多政策问题。在土地征用方面，广西壮族自治区人民政府通过指定相关法律法规，对“征转分离”的原则、对象、范围、规模及程序进行了明确，申报土地征收面积应当控制在当年农用地、未利用地转用批准面积的2倍以内，这就为“征转分离、先征后转”提供了政策依据。

2、安置先行。为做好因“征转分离”而“迁村（组）腾地”村民的住房安置工作，阳朔县实行了“先安置、后拆迁”的政策。2011年1月，正式启动了阳朔县“征转分离”项目工作。在安居方面，为保障被征地农民买得起房、住得上好房，根据规划需要拆除并符合“一户一宅”原则的主住房屋，给予回建用地集中安置，并实行“用地面积货币补差”，同时执行货币安置、土地返还集中安置政策，在保障被拆迁户“住有所居”的同时，综合考虑群众居住、经商和规划因素，在土地利用总体规划以及城镇规划的预留建设用地范围内安排民居旅店商业街，使其“劳有所岗”，并出台了一系列政策性文件，对安置房建设的模式、规划、设计、质量、价格、销售、管理等进行了规范，从政策层面有力地保障了安置房建设的稳步推进。“先安置、后拆迁”解决了被征地农民最担心的住房问题，为加速腾地创造了条件，也为村组变城区打下了坚实基础。

3、社保有力。为保障“征转分离”被征地农民最大利益，阳朔县大胆突破，对被征收土地的农民实施养老、医疗、生活补助等一系列基本生活保障措施，放宽户籍限制，为“征转分离”被征地农民办理村民转居民手续，比较系统地解决了被征地农民基本生活和长远生计问题。就业方面，为解决失地农民就业技能缺乏、就业机会少、就业难度大等问题，由阳朔县各部门联合，专项安排被征地农民的建筑、导游、种养、餐饮、商业、保安、环卫等劳动技能免费培训，积极支持和鼓励失地农民就业、创业。基本生活保障制度的实施，打消了被征地农民“失地以后生活怎么办”的疑虑，赢得了拆迁农民的大力支持，使农民变成了真正意义上的居民。这一系列政策的配套和完善，为阳朔县开展“征转分离”试点工作提供了前提条件。

（二）主要成效

一是缓解了征拆矛盾，降低了用地成本。现行征地拆迁政策已运行多年，征地拆迁成本继续攀升已成必然趋势。适度超前进行征地拆迁，可以有效降低政府征地成本和相关运作经费。与宗地征地拆迁相比较，成片征拆、整体征转无需以路网为片，无需进行二次安置，避免了山地纠纷、二次拆迁等常见矛盾，有效降低了征拆成本。

二是形成潜在土地储备，避免土地闲置。在规划已经确定的建设用地范围内，有计划、成规模的开展征转分离，提前变更土地权属，完成补偿安置工作，虽然并未形成直接可用的建设用地储备，但是当招商项目需要落地或其他建设需要用地时，能够在最短的时间内办理转用审批，将潜在的土地储备变为现实的建设用地。

三是加快了审批速度，缩短了报批时间。征转分离工作，大大缩短了项目交地时间，前瞻性的土地集中开发使“土地等项目、熟地招商”成为现实，创造性地突破了发展中的土地供应瓶颈问题。

四是提前安排被征地农民的生产生活，保障了农民的利益，促进了集体经济的发展。先征地先安置，征转分离为阳朔县人民政府开展补偿安置工作留出了更多时间，安置工作可以充分谋划，周密组织，有利于改善安置效果，提高群众满意程度。土地征收转为城市居民后的村民，入住高标准安置小区，纳入城镇社会保障体系，享受免费就业创业培训，实现了“住有所居”、“劳有所岗”、“病有所医”、“老有所养”。

（三）结语

阳朔县“征转分离”的实践，突破了“征转分离”旧模式的牵制，优化了土地资源配置，提高了新增建设用地指标分配的科学性、合理性。

首先，“征转分离”模式就是打破集体土地征用过程中“先转后征，征转同步”的旧方法，对集体土地被征用土地实行“征收与转用分离、先征收后转用的方法”。这种方式省时节力，降低了土地征用成本，提高了土地开发的利用效率。其次，“征转分离”模式在以货币补偿的基础上，实行农户以宅基地换安置房，以承包地换社会保障，从而减少社会交易成本，降低交易风险，这是“征转分离”模式的核心内容，也是我国集体土地征用改革发展的方向。再次，“征转分离”模式通过征转模式创新，实现集体土地向国有转变，农村村组向城镇社区转变，农民向居民转变。

当然，各地的具体情况不同，实践的结果也不同，根据阳朔县的经验，在各项政策措施具备的情况下，“征转分离”模式要真正取得成功，我们认为还要具备以下条件：一是有出资者买单。二是有项目支撑。阳朔县“征转分离”项目实施在征地拆迁领导小组及其项目办的统筹领导下，以工作队、工作组为单位，实行责任包干、成片整体推进的方式。工作组服从征地拆迁工作队的安排部署，工作队员服从工作队长、组长的安排，相关乡镇和有关部门既各负其责，又相互配合，形成征地拆迁工作合力，阳朔县的“征转分离”工作才有了组织保障。

征转分离作为一种新型的土地管理模式，它并不是否定先行征转同步的审批制度，而是对现行的审批制度进行补充和完善，作为一种新理念，在土地管理制度改革的大形势下应运而生，该理念使土地审批制度更加灵活，符合构建保障科学发展的新机制的要求，目前该理念从试点逐步推开，成为土地管理的主要模式，并接受实践的检验。

参考文献

[1] 孙计川，征转分离的土地管理模式探讨，国土资源，2008

[2] 谭峥嵘，我国征地审批制度改革探索，小城镇建设，2009

[3] 谢立民，城郊集体土地“征转分离”改革研究——以株洲市天元区马家河镇高塘村土地征转改革为例，中国集体经济，2010