“全民养老”知易行难

郑州市把全市435万未参保城乡居民纳入“城乡居民社会养老保险”，构筑“低水平、多层次、广覆盖”的“全民养老”制度框架，但受到居民和政府财力的双重限制

继2007年初河南省郑州市尝试“城镇居民医保”之后，2008年7月1日，郑州市劳动保障局新闻称，该市自当日起启动“城乡居民社会养老保险”试点，主要覆盖郑州市现有16周岁以上、没有养老保险的435万人。

据《财经》记者了解，截至2007年底，郑州市16周岁以上的人口中，共有96万人参加城镇企业职工养老保险。再排除党政机关和事业单位职工，目前该市还有435万人没有养老保险。其中农村户籍居民335万人，占77％；城市居民100万人，占23％。

因此，郑州“城乡居民社会养老保险”实际上是为该市300多万农民和100万城镇未参保居民参加“社会养老”奠定了制度框架。

“主要针对两类人群，一是60岁以上城乡居民；二是劳动年龄段内的农民和收入不稳定的城镇居民。企业职工则必须参加企业养老保险，一般不纳入城乡居民养老保险。”郑州市劳动保障局养老保险处处长李永立告诉《财经》记者。

覆盖城乡统一标准

6月25日，郑州市市长赵建才主持召开市政府常务会议，审议通过《郑州市城乡居民基本养老保险办法（试行）》（下称《办法》）。6月27日，《办法》在郑州市委常委会上获全票通过。2008年7月1日，《办法》颁布。

《办法》规定，凡是郑州居民，不论身在城镇还是农村，只要年满16周岁以上，除了党政机关和事业单位职工，凡不具备参加企业职工养老保险条件，都可以参加“城乡居民养老保险”。不分城乡居民，只要选择同一个缴费标准，年满60岁后都可领取同样待遇的养老金。

和企业职工养老一样，“城乡居民养老”也要为参保者建立个人账户，且个人缴费全部纳入个人账户。

建立个人账户，首先要确定缴费基数和缴费比例。按照《办法》，此次“城乡居民养老”的缴费基数为2007年郑州市城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入的算术平均数。2007年，郑州市城镇居民人均可支配收入为13692元，农民人均纯收入为6594元，两者的算术平均数为10143元，这即为2008年该养老保险计划的缴费基数。

为了适应参保者不同的经济能力，《办法》初步设定了七档缴费比例。最低的为年缴费基数的6％，最高的为年缴费基数的85％。按照《办法》制订者的设想，一般的城乡居民可选择6％、7.5％、10％、20％、30％的比例缴费，而有条件的居民可按50％、85％的比例缴费。

根据缴费基数和缴费比例，就可算出年缴费额，至少每半年缴纳一次。

除了个人缴费，财政也要对参保者予以补贴。而“城乡统一待遇”在这个方面也有所体现。即无论是城市居民或农村居民，只要参保，郑州两级财政统一按当年缴费基数的1.5％给予参保补助。补贴比例与缴费多少脱钩，没有“缴得多补得多”的问题。

“城乡统一待遇”还体现在将来养老津贴的发放上。城乡居民参保后，满60周岁可领取养老金。参保者除了按月领取个人账户养老金，政府还按月发给养老津贴。该津贴按照当年城乡居民人均月收入的4.5％计算，亦与参保者选择的缴费档次无关。

据郑州市劳动保障局提供的材料，之所以确定上述原则，主要是为了确保城乡居民“人人平等享有经济社会发展成果，体现社会公平”。由于政府参保补贴和养老津贴标准统一，城乡居民的养老金最终取决于其选择的缴费比例和缴费年限。

在关注中国农村社会养老制度改革的学者看来，郑州市此次“城乡居民养老”，同时也是农民社会养老的尝试。郑州市至今依然是农村人口占多数的省会城市。据郑州市统计公报，截至2007年底，该市人口近736万，其中农业人口433万人，属典型的“大城市带大农村”。

郑州市劳动保障局官员也对《财经》记者表示，此次城乡居民养老保险，其实已把务农农民、城区农民等全部纳入养老保险体系。尽管保障水平偏低，但已经给郑州市农民参保提供了制度通道，至少从制度上实现了“老有所养”。

“此次城乡居民养老，主要精力放在农村。有了这个制度，郑州市未来不会再单独搞农民社会养老保险。而随着居民收入的提高，城乡居民养老最终还是要与企业职工养老衔接。”郑州市劳动保障局养老保险处处长李永立告诉《财经》记者。

自愿参保政府补贴

与企业职工养老保险必须“强制参加”不同，郑州市此次城乡居民养老保险实行“自愿参保”。

为了提高居民参保的积极性，郑州市政府承诺给予“参保补贴”。

按照《办法》，郑州市城乡居民养老的筹资，实行“个人缴费为主，经济组织适当补助，政府给予补贴”。城乡居民按照选择的比例参保后，郑州财政按当年缴费基数的1.5％给予补贴。

《办法》规定，1.5％的财政参保补贴分为两部分。其中1％计入个人账户，0.5％计入统筹基金。

以2008年参保为例，当年的全市城乡居民养老的缴费基数为10143元，财政按照1.5％给予补贴，共计152元。其中的101元计入个人养老账户，其余51元计入城乡居民养老的“统筹基金”。该补贴将随着缴费基数的提高而逐年提高。

为了刺激60岁以上人员参保，郑州市《办法》还规定，年满60周岁以上的城乡居民，必须一次性缴纳15年的养老保险费。而对在《办法》实施后一年半内一次性缴纳保费的居民，政府给予一次性参保补贴。年满61周岁的参保者，政府补贴400元。每增加一岁，政府增加补贴400元。封顶线为74岁及以上的参保者，政府可一次性补贴5600元。

为了确保高龄老人的基本生活，《办法》还同时规定，参保者如果按月领取养老金，只要超过70周岁，政府每月额外支付生活补助20元；年满80周岁后，每月补助50元；年满100周岁，每月给予100元的生活补助。

按照《办法》，参保者不分男女，必须年满60岁方可领取养老金。该养老金分为两部分：一是个人账户养老金，每月标准为其个人账户的全部累积资金除以139个月；二是养老津贴，政府用上述统筹基金发放每月的养老津贴，标准为当年城乡居民月均收入的4.5％。

以20％的缴费档次为例，一个已满60岁的参保者，2008年如一次性缴费15年，共需缴纳保费30429元，相当于每月缴费169.1元。缴费后次月，参保者即可领取共计257元的养老金。其中，个人账户养老金为每月218元，政府每月养老津贴为38元。后者将随着城乡居民收入的提高而逐年提高。

这基本上是一个居民自愿参保、以个人账户为主的养老计划，同时也是一个地方财政兜底的社会养老计划。据郑州市劳动保障局提供的材料，城乡居民养老的“个人账户养老金由个人账户资金支付，当个人账户养老金不足以支付时，由统筹基金继续支付。在统筹基金不足以支付三个月养老金时，同级财政要及时给予补足”。

目前，郑州市16周岁以上、未参加养老保险的人口中，低于60周岁的共计361万人；60周岁及以上的人口为74万。在低于60周岁的361万目标参保者中，郑州市区人口为106万人，而该市下辖县市的相应人口为255万。因此，从人口规模上看，该计划覆盖的重点为各区县人口和低于60周岁的人口。

根据郑州市劳动保障局的测算结果，2008-2009缴费年度，如果60周岁以下的目标人群中有20％参保，60周岁以上的人群有50％参保，涉及人口规模为109万，需要增加财政投入3.89亿元；加上0.97亿元的70岁以上高龄居民的生活补助，总计耗资4.86亿元。

而在2009-2010缴费年度，如果60周岁以下的人口中有25％参保，60周岁以上的50％参保缴费，另外50％享受养老待遇，涉及人口为167万，加上高龄人员生活补助，需要财政投入5.58亿元。到2012-2013缴费年度，该数字将增至8亿元。

依照上述《办法》，这些新增的财政投入，由郑州市财政和区县财政各分担一半。而各级财政有义务逐步提高“城乡居民养老保险”待遇。

两重财力制约

郑州市“城乡居民养老”《办法》一经公布，各地媒体即称其为“全民养老”试验。在郑州市劳动保障局，该局也把2008年作为“全民养老年”，把推行“城乡居民养老”作为核心工作。

去年初，郑州市也曾在全国省会城市率先推行“城市居民医保”，覆盖了城市未参加企业职工医疗保险的人群。但是，由于缴费标准普遍低于城镇职工医保，而且属于自愿参保，因此其医疗报销待遇也低于城镇职工医保，仅比新型农村合作医疗的待遇高一些，只能算是一个低水平的“全覆盖”。

事实上，郑州市“城乡居民养老”计划，大体也是如此。它针对的只是除了企业职工、党政机关事业单位的城乡居民，其筹资比例和养老待遇既不能与党政机关事业单位相比，也远远低于城镇企业职工养老保险。

据郑州市劳动保障局提供的材料，如果居民按照6％的最低比例缴费，年缴费水平只相当于城镇灵活就业人员参加城镇企业职工养老年缴费水平的13.76％；如果缴费比例提高至20％，只占灵活就业人员年缴费的52％。而城镇灵活就业人员参加的养老保险，其缴费标准已经比一般的城镇企业职工还要低。

相对较低的缴费标准，对应的是较低的养老金待遇。对城镇企业职工养老而言，养老保险待遇主要分为两部分：一是基础养老金，职工每缴费一年就可计发退休当年月平均工资的1％，如果缴费20年就可得到月平均工资的20％的基础养老金；二是个人账户养老金。目前按照年缴费基数的8％计算，由退休时的个人账户养老金积累总额除以139，即为每月个人账户养老金数额。

对郑州市“城乡居民养老”计划的参保者而言，其实待遇远低于城镇企业职工。首先是基本没有基础养老金，只有地方财政按照每月人均工资的4.5％的养老津贴，与缴费年限不挂钩；其次是个人账户养老金，由于缴费基数低于城镇职工，施行中参保者选定的缴费比例也不会太高，这就必然造成其养老待遇大大低于城镇企业职工养老保险。

《财经》记者采访发现，郑州当地城镇居民大多还在观望。这部分是由于相关的操作细则还没有正式出台，更主要的是养老待遇偏低，缺乏制度吸引力。而郑州市劳动保障局官员也预计，该制度的推行肯定要有个过程，应不会太快。

《财经》记者采访的多位郑州市民也反映说，如果按照最接近城镇企业职工养老保险的30％缴费，月缴费为253元；缴满15年后，每月能领取的养老金合计只有366元。考虑到通货膨胀，15年后每月366元根本无法保障基本生活。

而如果按照最高85％的缴费比例，月均缴费为718元，15年后每月可领取养老金968元。这个待遇看似比较高，但对郑州市目前月均2000元的工资水平而言，缴费标准又太高。如果居民有此缴费能力，他就可以选择“灵活就业人员养老”。

对郑州市劳动保障局而言，上述问题也在预料之中。只是考虑到郑州市各区县的城乡居民收入水平较低，而农民占比重太多，只能设定较低的缴费标准和缴费比例，以尽可能把农民和收入不稳定的城镇居民纳入社会养老体系。

记者了解到，制约该养老计划推行的根本因素在于郑州市政府的现有财力。据2007年郑州市统计公报，该市2007年地方财政收入为277.6亿元，但支出为299.3亿元。虽然该市当年财政收入比上年增长37.2％，但财政支出的增幅却为39％。在郑州市劳动保障局官员看来，郑州市财政能每年新增数亿元做“城乡居民养老保险”，已属不易。

专家指出，郑州市政府立足于建立覆盖城乡的社会保障体系，在全国省会城市，率先启动“保基本、广覆盖，可持续、易衔接”的城乡居民社会养老计划，其初衷和方向应予肯定。尤其是把占中国人口70％的农民纳入社会养老保障，一直是中国社会保障制度改革的重点和难点，其探索具有积极意义。

但专家也同时指出，社会养老保险从其本质上看，还应该是“强制参加”，而且应主要针对有工作能力的劳动者。由于中国社会保障体系的长期缺失，郑州市此次把60周岁以上的人群纳入“社会养老”，实属“弥补历史欠账”之举。

再者，由于郑州市对劳动年龄以内的城乡居民参保，设定了七个不同的缴费档次，而且未来还要实现“城乡居民养老”与“企业职工养老”、“事业单位养老”的复杂转换，其操作难度相当之大，应对其管理难度和技术的复杂性有清醒认识，不可冒进。■