全民养老虚实

全世界最大的养老保障网络已在中国显出雏形。

此前三年间，新型农村社会养老保险（下称新农保）、城镇居民社会养老保险（下称城居保）的迅速推广，成为这张巨网得以成形的关键。10月25日，人力资源和社会保障部发言人尹成基宣布，中国所有行政县全部推行了新农保和城居保，参保人数达到4.49亿，其中领取养老金的60岁以上老人有1.24亿人。

到今年底，中国要实现新农保和城居保全覆盖，这是本届政府最后一年的工作重点。“这项任务已基本完成。”10月底，人社部一名官员表示。

自1997年始建立的城镇职工基本养老保险，是现行养老保险的主体——截至2012年9月，参保人数达到2.99亿人。

然而，在长达十余年的时间里，农民、城镇非正规部门就业者和无业者，却始终游离在养保障的大门之外。对他们来说，个人积蓄和家庭赡养，仍是晚年生活的主要经济来源。

“国家基本养老保险制度，若长期只能保护一小半人群，其合法性将被削减。”中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文说。

2009年底，新农保制度建立，并在三年间扩张到全国所有行政县。2011年，针对数千万城镇非正规部门就业者和无业居民的城居保制度亦在全国铺开。

新农保吸收了大量参保者的同时，也沿袭了中国基本养老保险制度的诸多痼疾。比如，基金多分散在县级，导致人员流动下保险接续困难，基金增值无门、实质贬值，以及监管乏力等。而新农保中半强制参保的“捆绑条款”，引起许多农民反感，加之目前的制度设计激励性缺失，老农保无疾而终的阴影未完全散去，农民对新制度普遍信心不足。

扩大养老覆盖面高歌猛进之时，对养老制度本身，也到了重新反思的时刻。

“扩面”疾进

2009年9月7日，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下称《指导意见》）对外，新农保就此起步。

新农保借鉴了城镇职工基本养老保险的结构，实行个人、统筹双账户结构，所需资金来自个人缴费、集体补助、政府补贴。其中，个人缴费从每年100元至500元分为五档，参保人自愿选择，地方政府对个人账户给予最少每年30元的补贴，共同记入个人账户，参保人年满60岁后按月领取养老金。

此外，目前已经年满60岁的农民，每月可直接领取55元的基础养老金，这部分资金，在中西部地区由中央财政全额承担，在东部地区，中央财政承担50%。

为争取中央财政转移支付，地方对新农保试点热情颇高，到2010年6月，即推广至320个试点县和4个直辖市，参保人数5965万人，其中有1697万人领取养老金。受到鼓舞之后，中央决定扩大新农保试点，2010年9月30日，经国务院批复，全国其他25个省、自治区341个县和4个直辖市普遍扩大试点，到2011年底，试点扩大至全国1900多个县。

2012年初，全国“两会”后，新农保推广力度更大，已成政治任务，在自上而下的行政体系内，更多的县被动员进入新农保制度之内。

“厅长亲自写动员信给市长、州长。虽是自愿试点，但对未进入试点的地区还搞通报批评，地方上也有反感。”湖南省人社厅一名官员称。

像其他自上而下的制度安排一样，政治任务挂帅，政策本意难免在执行中被扭曲。

回顾十余年前，在“老农保”推广之时，为求政绩，部分地方就曾将参保与领取结婚证等公共服务挂钩，迫使农民参保；如今，在新农保框架下，类似的故事也在重演。

按照国务院《指导意见》，已年满60周岁的农村居民不用缴费，可以直接按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。人社部农村社会保险司副司长董英申解释说，文件之所以做出这样的表述，是想鼓励更多人加入新农保体系。他表示，新农保基础养老金在本质上是普惠的福利制度，无论子女是否缴费，只要年满60周岁的农民，皆可领取。

实际上，在新农保制度设计之初，该条款即被称为“捆绑机制”。有学者表示，虽然“捆绑机制”出发点是引导青壮年农民参保、体现子女对老人的赡养义务，但这是对自愿参保基本原则的侵犯，也违背了新农保普惠制的基本原理。

批评之声未绝，在大多数省份，“应当参保”已进一步被扭曲为“必须参保”——60岁以上老人若想领取养老金，子女必须缴费。

比如，湖南省规定，农村的60岁以上老人若想领取养老金，其户籍同在本村的子女，必须参保并缴费，但子女若已加入企业职工基本养老保险等其他险种，凭借证明可不必参保。

而在安徽某县，即使已加入职工养老保险的子女，也被强迫加入新农保。该县30岁的秦晓红在北京工作多年，并加入了职工养老保险，但为让家中父母享受养老金，不得已又在安徽老家再缴一份新农保。

“这不公平，政策宣传的时候明明说60岁以上自动领取。”长沙市的周意平甚至怀疑，自己所领养老金，是从儿子缴纳的保费中挪过来的，并不来自地方财政。

2012年河北省人社厅的一项课题研究显示，在对河北鹿泉市农民的实地走访中，74%受访者认为，“子女必须缴费”的规定不合理，不但违背自愿原则，且引发家庭矛盾，子女越多的家庭矛盾越大。

除此之外，各地为推进新农保覆盖面，自创了更多强制措施。据中国之声报道，2011年，山西运城市盐湖区将参与新农保与领取过冬煤捆绑，不加入则不得领取。

2011年7月1日，筹资模式、缴费标准与新农保如出一辙的城居保试点正式启动。该制度的目标人群为城镇居民中未进入职工基本养老保险的数千万人口。其中，60岁以上老人约2000万人。同样，新农保“捆绑机制”也被引入到城居保中——符合参保条件的子女应当参保缴费。

2012年10月25日，人社部宣布，新农保和城居保已推广到中国所有县级行政区，这意味着，今年底前实现制度全覆盖已无悬念。但是一味追求扩大覆盖面，却可能带来另外的麻烦，这已有前车之鉴。

2008年，辽宁省在全省范围内展开“扩面征缴专项行动”，要求在当年底基本实现所有企业、从业人员 “应保尽保、应收尽收”，并明确“扩面征缴”为市长负责制，须与省政府签订责任状，“扩面征缴”完成情况成为考核各级政府的重要指标。

压力之下，包括丹东在内的一些城市，将并不符合条件的农民也纳入“扩面”范围。一些农民甚至通过参保资格造假、冒充企业员工参保或直接花钱购买参保资格。

扩面征缴虽然获得了更多的资金，一定程度上缓解了养老金的给付压力，但过度补缴，也造成了退休高峰的提前来临，对地方形成沉重包袱。从2011年1月1日以后，丹东市部分新退休老人发现自己领到手的养老金缩水一半，引发上访潮。

流动性阙如

具有强制性的“捆绑条款”，也从侧面反映出新农保对于年轻人的吸引力阙如。

据湖南省人社厅提供的数据，虽历经数次动员，该省16岁-35岁的年轻农民中，只有20%加入了新农保，其他省份的情况也类似。

究其根本原因：新农保自身存在制度缺陷，客观上限制人员流动，导致人们的参保积极性不高。

中国的养老保险制度中，职工基本养老保险、新农保和城居保三大体系的基本结构、筹资渠道、基金账户各自独立，互相之间无法转移接续，即使是同一险种之中，也难以跨省接续。为此，2009年中央曾出台办法，解决职工基本养老保险的跨省转移接续问题，但对不同险种之间的对接，此前却一直没有解决方案。

而中国农村的一个普遍现实是，年轻农民大量外出打工，流动频繁，流动人口超过2亿。险种之间无法接续的现实后果就是，一位农民在户籍地加入新农保，数年后，若其转去大城市打工，加入企业职工基本养老保险，不但此前缴费无法携带，只有留在当地，而其缴费年限也将从零开始计算，对日后领取养老金将造成损失。

除去各险种之间对接无门。新农保面临的另一问题在于，基金统筹层次很低，多为县级，养老基金在哪一级统筹，意味着个人账户的钱存在哪一级财政专户。新农保个人账户由两部分组成——个人缴费与地方财政补贴，当农民离开参保所在县，地方政府显然不愿其带走历年补贴。这意味着，农民在本省各县之间转移，基金也无法携带。

“扩大养老保险覆盖面，要协调社保制度与财政制度之间的关系，打通各制度之间的通道，建立对接的规则。”郑秉文表示，这一改革，需要打破分灶吃饭的财政壁垒，提高统筹层级。

实际上，决策层对这一问题已有所考虑。11月26日，人力资源社会保障部通知，对《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见。这个文件对城镇职工基本养老保险、新农保、城居保缴费人群之间的转移接续做出规定。其基本原则是，个人账户储蓄额可以全部携带并轨，但在缴费年限计算上，职工基本养老保险转入新农保、城居保，原缴费年限可以直接承认接续，但新农保、城居保转入职工保险的，年限不得累计计算。

“这是一个就下不就上的政策。”中国人民大学公共管理学院教授李珍分析，由于城镇职工保险待遇水平高，向待遇低的新农保等险种转可以被承认，反向则不行。这是出于保护城镇职工保险基金不崩溃、免除政府负担的现实选择，但中国的普遍现实是农民工大量涌向城镇，人群流动方向是向上流动，而养老保险的安排只支持了单向流动，并不支持向上流动。“打通了单向通道也是好事，但由于政府未做额外的资金支持，也不满足最迫切的向上流动需要，这一新政未必能解决现有矛盾。”李珍说。

此外，中国还有1亿-2亿非正规部门就业的劳动者，包括小商贩、环卫工人等，这部分人在城市运转中不可或缺，却无固定雇主，无法进入城镇职工基本养老保险，而他们中的大多数户籍仍在老家农村，因而也没有资格加入城市居民养老保险。对他们来说，唯一可选择的便是在农村加入新农保。然而，这一人群已在实际上融入城市生活，新农保既不便携，保障又低，缺乏参保吸引力。

最终的结果就是，这部分人中的大多数，游离于整个养老体系之外，成为没有保障的人群。

“需要保障的人加入不进来，是这个制度最尴尬的地方。”郑秉文说。

需要看到，养老保险仍以户籍作为识别标准，在实际上阻碍了流动人口的参保积极性。

对此，只有进行户籍、土地、养老制度的综合改革，才能真正释放经济活动、将农民从土地中解放出来，而靠单一的低水平养老制度，无法提供有效的生活保障。

保障水平过低

在解决农民养老的问题上，中国曾有过失败的尝试与教训，对今天的政策实施依然具有镜鉴价值。

上世纪90年代初时，中国推广农村社会养老保险（下称老农保）。到1997年，全国老农保基金积累金额140亿元，参保人数超过8000万，覆盖中国农村人口的10%。

老农保由政府主导，以县级为单位实施。农民个人缴费为主，集体给予补助，缴费分十个档次，月缴费最低2元，最高20元，也可以一次费，个人和集体的缴费全部进入个人养老基金账户。农民60岁后，可按照个人账户积累额领取养老金。

该制度的先天缺陷在于，方案不承诺政府投入，实行完全积累的个人账户，本质上类似储蓄制度，且保障水平过低，农民没有参与积极性，最终，老农保实行数年后退出历史舞台。

自1999年起，中央开始在全国范围对老农保清理整顿，其中中西部省份的做法多为简单退还本金，连利息也未曾支付。

十多年后的今天，对老农保的清理还未完成，近年仍有农民每月领到2元养老金的消息见诸报道。

现行的新农保与老农保相比，筹资来源和水平已不可同日而语，但保障水平低，仍是其面临的最大问题。

“不知道30多年后我老了，这笔钱还有多少。”长沙市25岁的出租车司机俞文刚说。

这是一种普遍的担忧。对年满60岁以上的农民来说，其领取的养老金，视各地财政补贴不同各有差异，但基本在100元上下。譬如湖南长沙农民基础养老金为每月70元，而广东佛山则为130元，这仅相当于当地农民月均收入的10%左右。

替代率，也就是养老金占劳动者工资的比例，是衡量养老保障水平的重要参数。目前，职工基本养老保险的替代率为40%左右，尚未达到制度设计预期60%的目标，与之相比，新农保10%的养老金替代率更是过低。

对正在缴费的参保人来说，情况也不乐观。在湖南，按照目前公式，参保人按最低的100元档缴费15年后，未来所领养老金为每月85元，而按照最高档缴费500元计算，未来养老金也仅为130元。

中国人民大学老年学研究所所长杜鹏的一份调研报告显示，2010年，中国城市老年人中，有66.3%的老年人主要依靠养老金生活，但在农村，能够依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅为4.6%。

当然，高养老金水平，就需要高缴费来支撑，新农保中也设置了“多缴多得”的制度激励，但实际情况基本落空。新农保个人账户年度设置了100元至500元五档，但绝大部分参保人都选择了每年100元的最低缴费档。《财经》记者了解到，在湖南，95%参保人选择了最低档。

在目前的制度安排中，个人缴费之外，地方政府还会提供最少每年30元的补贴，一齐记入个人账户。在湖南等地，个人缴费档次每提高一档，政府补贴增加5元，50元封顶。这意味着，个人选择100元最低档，可以得到30%的政府补贴，而选择500元最高档，却只能得到10%（50元）的补贴，也就是说缴费越多，补贴率越低。

同时，对于选择较高缴费档的参保人，由于补贴低，其个人账户实质上成了强制储蓄制度。个人账户储存额目前参照一年期存款利率计息，结果是，面对较高的通胀率，农民缴出的保费其实是在贬值。

“目前低收益率、低替代率的局面若不改变，二三十年后，新农保恐怕将重蹈老农保覆辙。”郑秉文担忧地说，根据目前的城镇化速率，到2030年城镇化率达到65%，还有35%的人口常住农村，而那时，新生代农民工基本进入50多岁，即将开始支取养老金，过低的保障水平，将带来严重的社会问题。

对于保障水平过低的质疑，政府的解释是，新农保是与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，共同保障农村老人基本生活。“农村老人往往60岁以后还有劳动收入，不会只依赖养老保险，所以制度设计的保障水平比企业职工基本养老要低。”湖南省委党校副校长邓微分析。

但事实上，农村人口的老龄化压力甚至大于城市。截至2011年的数据显示，中国农村人口老龄化水平已达到15.4%，高于城市老龄化程度。而且，由于大量年轻人从农村向城镇迁徙，乡村普遍“空心化”，传统的农村家庭赡养功能也在大幅削弱。

隐形财政压力

综观新农保的制度设计，与城镇职工养老制度有很大不同，后者更接近一个社会保险制度，追求系统内的财务平衡，而前者实际是财政补贴支撑的普惠型福利制度与个人强制储蓄的结合，基金由个人账户构成，完全积累，不在社会成员间共享，不用于当期支付。由此可见，这一制度的持续，依靠的是各级财政的持续、不断投入。

新农保吸取了老农保的一个教训：自建立之初就明确政府投入，其中又以中央财政为投入主体。自2009年至今的三年间，中央财政向新农保基础养老金投入1100亿元，各级地方财政投入缴费补贴300多亿元。

鉴于目前新农保的低保障水平，对主要承担支付的中央财政来说，当前负担尚不算重。“每年几百亿元，中央财政拿得出来。”董英申说。根据测算，近年，即使中央财政负担的基础养老金保持每年10%的上调，也只占当年财政收入的1%。

上海财经大学教授杨翠迎的测算也得出相似结论，按照现行财政规模与增长速度，中央财政负担基础养老金并不困难。问题在于尚未建立资金来源的预算机制，缺乏制度保障，所以对于明显偏低的每月55元基础养老金来说，应按何种标准、何种时间上调，不够明确。

不过，由于各地财政水平不同，当新农保全面铺开，欠发达地区的投入将出现困难。

以为例，当制度覆盖10%人口时，补贴占地方财政收入比为0.27%，当覆盖人口达到50%，补贴占收入比则扩大至1.35%。而在山东临沂市兰山县，由于人均财政收入不足200元，新农保所需补贴资金达到了县级财政的12%。这些比例对贫困地区的财政而言，可谓沉重。

长远来看，新农保还存在隐形财政压力。当前个人账户计发办法是总余额除以139个月，按月领取。也就是说，参保人自60岁起至72岁，资金将全部领取完毕，之后，政府必须负担起个人72岁之后所有的养老金支付。

对于本应自身财务平衡的城镇职工基本养老保险来说，目前完全无法摆脱财政依赖——由于存在缺口，仍需财政转移支付，其投入可持续性压力更大。

欧债危机之后，学界普遍认为，可持续的养老保险制度，应当以精算基础上的财务平衡为追求，在保险制度与国家财政之间设置防火墙，以免财政不断投入的无底洞，将国家经济拖入深渊。“未来老龄化压力巨大，对养老保险远期财政投入的可持续性，需要引入精算。”一位社会保障学者建议。

基金监管风险

除了财政投入需要精算、纳入预算管理之外。目前的新农保个人账户基金，还面临监管风险。

中国企业职工养老保险个人账户空账的问题，已饱受争议，因此，新农保制度建立之初，中央便要求其个人账户必须做实，不得用于养老金发放。但由于目前新农保基金多在县级进行管理，监管很难到位。

人社部一名官员对《财经》记者表示，在督查中，人社部曾发现有地方将新农保个人账户资金用于60岁以上老人的新农保养老金发放，“地方上一时没钱，财政资金又尚未到位，因此出现挪用。”2011年，内蒙古人社厅曾向全区各盟市发出通告，催促其将财政资金足额下拨，严禁挪用个人账户基金支付养老金。

此外，在对湖南等地的采访中，《财经》记者发现，由于农村人口分散，新农保扩面工作繁重、而县乡社保部门普遍人手欠缺、工作经费无保障，导致基层社保部门怨言颇多，在财政预算支持不到位的情况下，存放在县级的新农保基金，有可能被挪做工作经费的风险。

而且，现行新农保制度决定了地方上报的人数越多，中央拨付的财政资金越多，天然存在道德风险和博弈，而自上而下的监管却掌握真实情况。制度实施三年来，广东等地就多次发生已去世的被农民写入养老金申领名单，套取中央财政资金事件。

湖南人社厅官员也承认，基层确有类似情况，该厅农保中心仅有四人编制，难以逐个核查，目前的做法，仅是参照乡村人口历年死亡率进行估算。“一般乡村人口死亡率是3%，若某县上报一年都没有死人，多半是将死者名单混入了领取名单。除此之外，我们没有别的核查手段。”

一位不愿具名的学者认为，“实践中，新农保个人账户最大的方便是地方政府和相关部门可以将年轻农民的缴费用于已满60岁老年人的养老金支出，这样政府既可建立一个社会养老保险制度，又无须真正支出。”

这位学者认为：“若整个基金监管的制度没有根本改变，地方政府的支付压力又现实存在，就有理由怀疑，企业职工个人账户被挪用的情况，在新农保中也会出现。”

2012年8月，审计署“全国社会保障资金审计结果”，对新农保、城居保的审计发现，部分地区扩大范围支出或违规运营养老保险基金2.37亿元。其中，用于基层经办机构等单位工作经费629.31万元；委托理财2.3亿元。2个省本级、34个市本级和400个县的经办机构审核不够严格，向30.21万名不符合条件的人员发放养老保险待遇6179.6万元。

审计署公告还表示，这其中的部分资金已无法追回。

反思个人账户

随着问题的暴露，对中国养老保险的基本制度设计的反思也已开始。

目前，从城镇职工基本养老保险、城居保到新农保，各类险种都借鉴了同一种结构——政府补贴与个人缴费结合，个人缴费部分积累成个人账户，退休后按月发放。该制度设立之初，被认为结合了世界社保潮流，个人账户的存在，可以部分解脱政府责任，投资运营的收益又可抵抗通胀风险。

但是，为什么现实运行中，中国的个人账户制度基本失效呢？

一方面，对于城镇职工基本养老保险而言，由于在新老制度转轨时，政府未承担转轨成本，而寄希望于制度本身消化历史负担，造成个人账户普遍被挪用做当下养老金发放，形成万亿空账。

虽然中央自2000年起开始做实个人账户，但结果不尽如人意。以首批试点省份辽宁为例，截至2010年，该省个人账户做实资金达700亿元，但作为老工业基地，辽宁每年养老金发放的缺口在100亿元左右，中央每年给予财政补贴仅为24亿元，为解决支付难题，辽宁重新挪用尚未做实的个人账户，用以当期养老金发放。“这意味着，做实个人账户的努力已经失败。”郑秉文说。

个人账户的设计，在澳大利亚等国曾被证明有效，究其原因：一是个人账户结余基金进入资本市场投资运营，以获得增值；二是该国通胀率与平均工资增长率都十分温和，在2%-3%之间，基金收益可以对抗通胀风险。

但反观中国，基金投资运营办法仍未出台，个人账户结余资金只能在银行中沉睡，坐看贬值。

近年来，多位社保专家都开始批评个人账户制度，并建议重新考虑“名义账户”的可能性。所谓“名义账户”，即改变中国现行的个人账户与统筹账户分立的方式，社保账户变成一个账户，将企业和个人缴费皆记入个人账户。其最大的好处在于，个人账户“空账”的问题不复存在——两种账户合一，即不存在挪用的问题，从而减轻少了中国从现收现付制向基金累积制过渡改革成本。

据《财经》记者了解，废除个人账户，目前并未纳入政策制定者考虑之中。未来的改革方向，还是强化既有路径。若个人账户继续存在，激活其保值增值能力就不可或缺，且显得格外迫切。

按照郑秉文的推算，以银行存款为主的投资体制下，中国养老保险基金获得的年均收益率不到2%，但过去11年间，中国年均通货膨胀率高达2.47%，以此推算，养老保险基金的损失约6000亿元。

目前全国新农保个人账户结余已经达到1500多亿元，但其收益率还不足2%，基金结余的贬值也不可避免。

对此，武汉大学社会保障研究中心的邓大松等人撰文建议，未来必须提高新农保基金统筹层级，各省新农保管理机构作为委托人，按照市场化方式，委托专业机构投资，并由商业银行托管。这一点，需要中央通盘考虑，在未来的养老基金运营投资办法中，做出安排。

全国统筹有多远

“目前政府宣称的全覆盖只是个幻影，这道社保网织得远不够牢固。”一位社保学者评价，各养老保险险种之间、养老保险与其他救济之间衔接不畅、还有大量人群游离在制度之外，是不争的事实。

在郑秉文看来，要改变现状，需要打破分灶吃饭的财政壁垒，提高统筹层级。

无论是破除流动，还是基金投资运营，究其解决办法，提高统筹层级，将基金所有权上提，破除大量沉淀于县级的现状，提高可监控性，都是改革的基础。

中国社会保障学会副会长何平认为，一般来讲，养老保险基金收支的平衡和风控能力与统筹层次的提升正相关，由市统筹到省统筹，再到全国统筹，逐步扩大养老保险基金调剂范围，可以提升基金支付的保障功能。养老金支付管理的高度集中，也有助于防止双重参保、骗取养老金等情况的发生。

就这一点，湖南的尝试颇受中央肯定。在2009年初新农保试行之初，该省即确定了“省级统筹”方针。具体来说，就是各市、县人社部门仅为经办机构，负责人员统计，收取缴费，与养老金发放，所收个人账户资金存入同级财政专户，但每年底，各市、县专户的资金，均需统一上解至省财政专户，不得截留。试行三年来，湖南新农保个人账户资金总计50亿元，除2012年尚未上解外，目前已有20亿元存入省专户。

“这意味着，农民在省内自由流动，基金可以携带，因为只涉及结算问题，不必将钱取出再存入。”湖南省人保厅人士解释说。他也承认，地方上对这种做法亦有怨言，为求折中，方案未要求资金实时上缴，仅一年一交，“钱得在地方上放一年，否则他们没有积极性。”

并非所有省份都能做到省级统筹。目前大多数的新农保个人账户资金，还留在县级财政。而中央呼吁多年的养老保险全国统筹，涉及中央、地方多层博弈、牵涉利益面太广，迟迟没有实质动作。

学界分析认为，在目前中国地区经济发展差距巨大的情况下，高统筹层次面临现实难题。“有钱的地方不愿意交上去，没钱的地方特别愿意把受益人都交上去，甩掉责任，各地利益目标不同，意愿大小不同。”郑秉文说。

哪一级统筹，就意味着哪一级政府要承担养老金发放的全部责任，因此，尽管中央呼吁多年，省级政府提高统筹的意愿始终不高。