公共管理的中国纪录片管理

一、纪录片的管理目标与路径选择

从20世纪70年代开始，正是为了应对政府行政管理面临的危机，一种新的公共行政理论、管理模式，即新公共管理在英美两国流行，随后风行西方各国。它是以现代经济学和私人企业理论作为指导，在政府的管理中引进企业化的管理方式来提高管理的绩效的一种新思路。其实，如果考察一下新公共管理模式就会发现，这一管理理念和手段恰恰可以有效地促进中国纪录片管理问题的解决。为了应对渠道多元化带来的政治风险，防范经济利益带来的伦理冲突，2010年起，中国纪录片走上了新的管理模式，即依靠政府的权威机构进行统一的管理。通过政府部门审核、确认制作方资质的方式进行规范的管理，从而做到保导向保安全的目标。但是，由于纪录片制作总量日益增多，集权式的管理模式面临考验。以现有的管理队伍和管理水平来应对，势必会出现管理效率低下的问题。而网络主体的自我管理水准难料。如果增加投入，又会增加行政负担，造成机构臃肿，财政支出庞大的困局。依照新公共管理的重要思想，在这种情况下，就要对政府的职能进行限制与转向。通过弱化政府的管制职能，把广电局对纪录片管理的集权模式适度放开，把监督管理的权力转移给行业协会等非营利组织，将权力广泛下放给相关专家。其次，目前的纪录片管理仅仅强调了程序的正确，行政管理主体的明确。但是，财政局、广电局、电信局等多头管理或者多方参与的方式导致的目标混杂的现状依然存在，无法统一协调。政府管理者与纪录片制作单位的上下级关系过于明显，很容易滋长权威部门的官僚习气，缺乏权力的相互制衡。更重要的是，没有正确和即时的反馈将难以推动管理水平的提高。纪录片的管理绩效事实上无人做出评估。新公共管理强调了行政管理的根本目的是最大化地实现公共利益，服务公共利益，而不是简单满足于完成行政命令。与私人企业一样，它的管理的第一任务就是必须要让它有绩效。所以，中国纪录片管理依此行事，就不能只关心各个管理部门的各自职能和行政管理权力，应该本着以纪录片的创作和传播繁荣为使命，重视所服务的每一个具体的纪录片项目的需求和评价反馈，努力简化自身的审批手续，凝练自身的服务优势，提高自己的目标服务价值。比如宣传片的投资比例是否恰当，公共产品是否受到了公民的认可，培育市场体系的实际成效如何等等。用一种新的管理思维直达行政管理的终极目标，从管理结果出发，强调目的价值的优先地位，主张用竞争的方式调动公众、企业和非政府力量参与公共物品和服务的管理，由重视政府机构的权力、行政管理过程和准确执行程序转到重视具体项目、绩效和结果。最后，目前在政府管理组织内部，并无专门的纪录片管理分支机构和专业管理人员。在人员和资源有限的情况下，更加专业、细化和多元化的服务目标很难达到。新公共管理强调把管理对象作为顾客，将政府职能定位于服务，具备真正的市场意识，而非单纯执行行政程序。管理者需从每一个纪录片、制作者等服务对象出发，分析它在项目决策、贷款招员、审批指导、宣传推广，甚至是布景设施等方面的需求。为了提高服务的效果，政府必须分清自己的权力范围，即通过服务和资助间接地实现管理目标，培育市场，而非过分的干预。

二、纪录片的分权管理与组织构建

在西方，纪录片从属于影视片类型，无需特别的、专门的直接管理。欧美传播的根本思想是言论自由，所以，要求取消新闻事先检查制度，进行事后追究。完善的法律与行业高度的自律结合是主要的管理方式。在中国，因为意识形态传播的特殊属性，考虑到纪录片的巨大影响力，进行严格的管理是有必要的。但这种管理依旧需要空前的灵活性。以往韦伯式的官僚制特别固守程序的正确性，只能保证行政的准确性与可靠性，在目前日益复杂的纪录片发展现状面前，管理的效力就显得捉襟见肘了。纪录片的管理首先需要提高管理的专业化程度和服务质量。而管理监督的根本难点在于专业化的判断需与政治判断相结合。比如在某些技术细节问题上纪录片是否提供了最大限度的事实，是否遵守了搬演的规则，影像提供的证据是否构成完整的证据链来指向某一种倾向等等需要专业判断。而如何根据意识形态与主流的契合程度来判断纪录片是否违反基本价值观，甚至是法律，也需要复杂的判断。纪录片从短片到长片、系列片，种类多样，时间迥异，因而成本不同，生产周期不同，甚至生产模式也不相同。管理工作正面临着区域过广的问题。如果监管不到位，会造成恶劣的社会影响。如果管理受限于计划，制度会妨碍市场竞争者的自由进出，不利于鼓励纪录片产业化、规模化的生产。所以，十分需要引进一些新公共管理理论的管理方法。针对以上的情况，由集权走向分权是一种可以采用的管理模式，即充分调动社会机构、专家和公众的积极性，将纪录片的一部分监督管理权力和提供公共服务的权力让渡给非政府组织和非营利组织，建立扁平式的管理组织，进行开放式的管理，减少政府的行政开支，避免因为管理任务的增加而导致管理机构的臃肿。管理主体不仅应该包括各级行政主管部门，还应包括媒体，比如电视台、视频网站等等。此外，还有行业协会以及该领域专家人士的参与管理，甚至是广大人民群众的监督。2010年文件中依据不同的媒体主体进行分类渠道管理的思路是正确的，可以达到有效分权的目的。但是，事中事后的监督仍不可放松。日常监看监督的权力完全可以按照新公共管理的理论授权给行业协会。由行业协会组建非政府机构，管理参与的专业人士，接收群众的投诉和举报，定期上报观看情况，详细记录违规现象，分析影片制作质量，在内部公示相关信息，以此为依据建立制作方的信用等级制度和奖惩制度。而国家广电总局和地方各省广电局则负责宏观管理，比如制定当年题材规划以及长远发展规划(主要针对各级各类的宣传产品)，统一进行外宣等等，还可回复制片人的投诉等等。此外，这些行政主管部门对电视台、行业协会的辅助监管机构还要加强管理，制定相应的政策和法规，定期进行培训和指导，增大处罚力度等。其次，针对纪录片管理的重要目标之一———实现多样化的创作，尽可能地满足公益目的，建议组织相应的专门机构来实现。管理最本源的功能在于建立可运作的组织机构，由组织机构充分应用人、财、物等各种资源进行计划、组织、指挥和控制等管理活动，促成组织目标的实现。事实上，这不仅适用于经济组织，也适用于非营利性目标的实现。澳大利亚儿童基金(ACTF)就是国家级的非营利组织，鼓励儿童电影电视节目，推动社区推广等等带有公益性质的服务。英国BBC更是全世界最著名的公共服务机构，多年来制作和播出了大量优秀的纪录片。就中国的国情而言，很多电视机构都是准公共电视台，目前都有免费播出纪录片的任务，属于栏目管理方式，但就管理目标和模式而言都未明确其公共服务目的，且因为受到各地方政府和广电局的管理，独立性无法保证。再加上各种新媒体播出资源分散，管理主体多元，无独立的公益目标。所以，对于公共服务功能明确的纪录片来说，中国需要独立的公共管理机构和播出机构来调度各种资源，管理制作和播出纪录片，组建体制外的管理人才队伍，最大限度地实现公益服务的目的。当然，政府也需加强对上述机构的监管。

三、纪录片管理的有效授权与效果评估

纪录片不同于动画片和剧情片，后者是一种大众产品，假设性非常强，很容易根据大众需求进行类型化调整，适合规模化的产业生产。纪录片则是依据事实进行加工，限定性非常强，总体属于相对小众的产品，这已经是被实践证明的。纪录片的公益性特色超出动画片和剧情片，而且产业发展相对艰难，市场培育期较长，需要特定的专业服务。现在的纪录片管理存在着多头主体、多头参与、效率低下的问题。比如，财政部虽拥有发放文化专业基金的权力，人民银行各分支机构会同同级宣传文化、财政、银监、证监、保监等部门制定和完善金融支持文化产业发展的具体实施意见或办法，但是，它在是否发放或贷款给纪录片创作，发放比例如何，项目水准如何评定等等方面面临着实际的效力不足的问题。因为专业人力不足，又缺乏协调性，商业目标与公益目标混同，很容易丧失标准，出现资源配置不合理的现象。广电总局虽有一些相关研究机构和一些针对优秀纪录片的奖励扶持政策，但并没有整合各个环节的能力，没有专项资金预先资助具体纪录片创作人及项目，更没有独立的金融支持计划，从立项、贷款、资助到最后评估的完整方案，只能做一些政策性指导，题材公示和事后的奖励、推荐工作，无法通过资金来掌握和协调全局，也无法对一些有潜质的项目和无资金能力的小制作单位进行合理的评估和资助。为此，可以在国家广电总局下设纪录片管理中心，负责制定和调整相关政策，统一管理和下发国家财政相关资金部分，统一协调包括财政、银行、保险等部门在内的金融扶持工作，并协助各金融机构建立和完善金融支持纪录片产业发展的专项统计制度，加强对纪录片产业贷款的统计与监测分析。此外，除了事前规划，事后的效果评估也是非常重要的管理任务。当前中国媒介管理面临的一个重要问题就是构建一个可以综合考虑传播社会价值和经济价值的评估方法，为传媒管理的实效提供有效的评价依据，形成良性的反馈机制。对于纪录片来说，也是如此。各级各类部门均在制作纪录片，但题材规划是否雷同，制作预算是否合理，宣传效果是否良好等几乎无权威机构意见。独立的公共服务机构应具有独立审片的权力，同时拥有自己的绩效管理体系。现有的国家广电总局应该拨付财政专款，对其实行监管，规范组织法律和法规，在纪录片管理中心内部成立专门的效果评估机构，对政府参与投资的宣传产品以及公共机构提供的准公共产品的传播效果进行评估，对独立的公共机构和非政府机构的管理效率进行评定。而纪录片行业协会需制定行业公约或行业准则，对产业中间机构和制作者进行管理，代表他们对公共机构的工作提出意见和建议，并向有关政府部门提出申诉。新公共管理则强调行政结果即目的价值的优先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。依此思路，纪录片行业协会应力图解除规制，由竞争机制产生审片专家，赋予他们以更大的自由裁量。专家不仅可以对所监看之片提供专业的意见，还可以推荐其中优秀的影片进入资助范围，也可帮助审查资助项目。行业协会根据专家的审片效果，制定内部信用等级，给予适当的轮换。这样，广电总局拟下设的纪录片管理中心和行业协会就做到了有效地授权，适当地监督了被授权者，同时做到了正面的回馈。

四、纪录片的服务效用与间接管理

事实上，自2000年以后，很多国家都在着力打造相关产业。我国2010年文件也从国家层面明确了加快纪录片产业发展的方向。在扶持产业发展的策略上，各国都在努力调整政府与市场的关系。政府既要尊重产业自身的发展规律，又要通过介入来促进纪录片生产的效率与公平。过度的干预会干扰市场，阻碍民主进程，所以，干预必须具有一定的张力，选择适当的方式。首先，从资助开始服务。澳大利亚分权式管理层次清晰，各个影视机构侧重不同，既能统筹协调全局，又能覆盖多层面的需求，其中就有重点发展纪录片的机构，而其专业化和细分化是其服务的特点。在商业诉求方面，电影机构并没有强调对大型国企的龙头地位的培育，而是以资金和信息的方式直接向纪录片制作个人、项目、组织和创作活动等提供直接的资助，保证包括个人在内的弱势群体得到应有的保障，促进不同性质制作单位的平等竞争。西欧和加拿大等国都提供给电影业来源于税款的补助。比如法国就把在三大财政法案支持下收到的来自强势产业的强制性税收用于补给多样化创作，其中就包括纪录片。这些资金本来就来自产业，这样的模式可以避免政府违背产业规律制定财政计划，同时有利于保护纪录片产业与其他强势门类的均衡发展，以商业利益补给公共供给的不足。我国同样可以适当借鉴这种方式，即以服务实现间接管理，以资金引导多元创作。我国政府可以通过法律法规规范市场结构以及对具体的市场主体的行为给予规范等等方式介入纪录片生产方与播出媒介的经济运作。在规范市场结构方面，应鼓励制作公司自由竞争，避免某一市场出现高度的垄断。即使是国有企业也要避免行政撮合下的盲目做大，违反市场规律的低效率资源配置。至于国内的发行、中介机构也应是市场成熟后的自然产物。对于纪录片产业而言，适应市场需求是最好的试金石，做强是最终极的标准。因为纪录片不同于电视剧、动画片，它的长短伸缩很大，类型更加多样，更加适合多样化的媒体，甚至是私人消费性较强的新媒体，如手机等，所以，它的准入标准、投资额度、市场规模等均可灵活处理，即做大并非唯一选择。所以，应该鼓励投资者向多种类型的纪录片制作者和项目进行直接投资，而非把资金集中在大型国企一家，充分警惕地方媒介可能形成的价格联盟，通过补贴、优惠或制定最低价格等具体方式对弱势制作方给予支持。当然，依靠完善相关法律法规来规范媒介的行为是十分必须的。不仅如此，还应加强对相关责任人个人的处罚力度，并加强对相关处罚的宣传报道，以儆效尤。中国管理者要有顾客意识，要有满足需求的意识。新公共管理思维是从内而外的自觉服务，是真正的市场意识，是接受监督，自觉竞争的新的思维模式。纪录片的管理者也同时是服务者，在对纪录片的管理的同时必须扩大服务范围，提升服务质量。除了积极探索金融机构对纪录片产业的融资方式和配套金融服务，建立风险投资机制，以及落实出口优惠政策，建设海外营销机构，鼓励兴办各种发行、中介实体，推进纪录片上星频道境外落地，大力实施人才培养工程外，还要继续加强符合产业发展实践的研究工作，增加相关信息的披露，完善不同目标的不同评估体系，着力培养年轻观众等。更重要的是，要使得相关专业管理机构能够充分整合资源，拥有独立自主的决策权和独立评估的权力，充分吸纳体制外人才进行监管工作。真正做到产、学、研一体化，制作、发行、放映一条龙，国内市场、区域市场和海外市场的全域连接，真正促进纪录片的各个相关行业的成熟，帮助培育纪录片产业的发展。在条件逐渐成熟的情况下，可建立国家级的高级人才培训机构，甚至是免费指导影视爱好者的拍摄，在各大高校建立数字放映院线的同时，鼓励开设相关必修课，持续培育观看人群。总之，中国纪录片在中国承载着多重价值，它要实现政治目标、社会目标和经济目标等多重目标，所以，它不仅需要更加严格而规范的管理，而且需要能够直面环境变迁的科学的管理方式。新公共管理视野的引入，有助于我们在新的高度上审视现有的管理模式，真正把国家层面的政策性支持转化为实际的纪录片发展机遇!

作者：孙莉 单位：西南财经大学人文学院讲师