县级政府自然灾害应急管理机制研究

[提要] 中国经济迅速发展的同时，一些自然灾害频发，造成的损失往往比发达国家同级别灾害造成的损失大。本文以东光县为例，分析我国县级政府灾害应急管理机制存在的问题，借鉴国外地方政府自然灾害应急管理的成功经验，提出我国县级政府应对自然灾害的管理机制。

关键词：县级政府;自然灾害;应急管理

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2015年9月14日

一、引言

河北省是我国自然灾害发生频繁且较为严重的地区，每年都会发生不同类型的自然灾害，每年因自然灾害带来的直接经济损失就达到数十亿甚至上百亿元。而沧州市东光县属于河北省自然灾害发生最频繁的地区之一。据统计，2006～2010年东光全县共遭受不同程度自然灾害57次，受灾总人口231，351人次，直接经济损失6.56亿元。频发的自然灾害使得东光的经济雪上加霜，众多村民因灾致贫、因灾返贫的现象严重，这已经成为制约东光县经济健康可持续发展的重要因素。减少自然灾害造成的损失，保障县级区域的政治稳定和经济安全，保障河北各民族群众的生命和财产安全，成为河北地方政府的重要职责。

二、我国县级政府灾害应急管理机制存在的问题

（一）应急管理体制方面。我国现行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。县级政府灾害应急管理机制也是依照此原则来设置，虽然分类属地管理可以加强抢险救灾的针对性和专业性，但在灾害应急救援工作中，缺乏一个全面的、协调的综合应急部门。此外，我国县级政府缺乏相应的人力、物力资源的保障机制，高效的预警机制跟不上，责任追究督查机制不够完善，灾害发生后的各种保险机制几乎没有。各县级领导在灾害发生前防范心理懈怠，灾害发生时缺乏科学决策。

（二）政府灾害应急能力方面。近年来，我国政府应对自然灾害等突发事件的能力有所提升，然而面对自然灾害以及由其引发的衍生与次生灾害数不胜数，防不胜防的态势，我国政府还是显得力不从心。因此，进一步提高各级政府灾害预防与处置能力显得尤为重要。东光县在2008年后设立了减灾委办公室为县减灾委常设机构，在之后一段时间里，编制了应对各类突发事件的预案、建立了不同类别的台账。这些计划都建立在数年的时间，它显示了增长速度。但量的变化并没有提升质的飞跃，应急预案完善程度并不高，有些预案本身存在很多的局限性。由于人力、物力、资金的缺乏等在实践中却难以实现，使应急预案过于形式化，起不到最初设想的作用。

（三）应急管理合作方面。由于固有的下级听从上级指挥，这虽明确了灾害应急管理中各方的职责、任务，但其应对灾害应急联动较差，难以形成合力。在遇到自然灾害时合作意识差，地方政府各部门在救灾中只注重自己部门的工作，忽略救灾的其他环节以及与其他部门间的协作。各地区间没有达成救灾协议，当灾害发生时不能在第一时间内得到其他地区的援助，还要临时进行救灾协商。另外，由于缺乏应急合作中公共信息共享平台，导致组织间的合作不协调，很多救灾物资分配不合理，居民管理混乱，出现重复性工作。

三、国外地方政府自然灾害应急管理成功经验

（一）美国应急管理机制。美国实行三权分立，在联邦、州和地方政府进行分权，从而形成一个联邦政府、州政府和地方政府的三级应急管理组织结构。成立联邦紧急事务管理署（FEMA），作为救灾和恢复过程中，联系相关地方政府部门和社会组织的协调者。同时，美国防救灾工作强调运用高科技，强调事先预防和模拟演练。FEMA通过“E-FEMA”战略的实施，建立信息系统层次结构模型，让各种信息资源进行更新，促进信息在不同系统之间共享。此外，美国应急管理合作机制也非常完善。非政府组织和私营部门在救灾运作中发挥了巨大的作用，受到了地方政府的高度重视。在灾害突发事件中，非政府组织总是活跃在第一战线，不仅为灾民提供衣物、食物等便利，还保护着关键的基础设施和自然、社会环境;其中，红十字会贡献突出，成为美国应急协调员。政府主导，社会组织参与在美国得到了法律的认可。在美国，不乏公益性组织应急服务机构。

（二）日本应急管理机制。日本自然灾害应急管理过程一般分为中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级，当重大灾害或紧急事件发生时，首先，内阁官房在获取灾情情报的第一时间内召开紧急内阁会议，讨论灾情，并制定应对决策;其次，设置临时的“重大灾难对策本部”，在总理办公室，分析和处理灾情，应急处置工作立即启动;最后，总理大臣寻求中央防灾会议的意见，根据形势的紧迫性以考虑是否在首相官邸设置“非常灾害对策总部”统筹调度;同时，根据就近原则，在受灾地区成立“非常灾害现场对策总部”进行指挥，各层面和市层面也成立“灾害对策本部”，管辖各自区域的应急救援工作。日本还采用地理信息系统（GIS），在城市防灾减灾中，迅速收集相关的复杂的重要信息，帮助解决了许多城市灾害管理问题的发生。另外，JIS安全研究所构造出防灾减灾应急仿真系统。用于模拟灾难中和灾难后重建可能遇到的问题及提出有效的对策。

（三）德国应急管理机制。联邦公民保护与灾难救援署（简称BBK），主要负责处理公民的保护事务，支援联邦政府各部的危机应急管理工作，是联邦政府与各州政府的灾情综合信息中心，并为政府、社会组织及公民提供专业的咨询服务。德国还形成了以消防等专业队伍为主干，以社会组织为侧翼的防灾救灾体系：（1）德国有这样一个协会――技术救援协会。它拥有救灾时所需要的专业知识与大量的技术装备，依靠这个协会所拥有的技术和人员的专业知识与技能，可以从灾害的危险环境中拯救出很多人和动物的生命;（2）德国的志愿者组织。德国政府通过立法、人员培训、设备支出以及公民文化的培育来保障和发展志愿者组织，在德国发在灾难时，志愿者们会以最快的速度形成组织，积极地投入到救灾中去;（3）德国汽车俱乐部。作为拥有交通工具的他们与政府签订合同，当德国发生灾难时，参与德国全景的直升机救援活动。

四、县级政府应对自然灾害管理机制建议

（一）建立高效的应急管理组织结构。我国县级政府应急管理基础薄弱，通过改革和建设，加强地方和基层政府下面县的应急管理刻不容缓。事实上，当地政府特别是县级政府离灾区最近，具有掌握第一手资料的优势，更了解地方的实际情况。因此，在自然灾害应急管理中地方政府应适度权利下放，提高行政效率，加强地方管理。灾前决策、灾中部署对应对灾害都至关重要。

（二）建立健全预警监测管理机制。地方政府要不断利用高科技来武装自己，完善自然灾害预警系统，建立多元化、现代化、智能化的重大自然灾害预警机制。建立预警责任和协作机制，地方政府在自然灾害预警中要各司其职，认真负责的做好预警工作。各部门要利用其自身的专业知识、设备和技术，集中精力履行本部门的监测职能，提高整体监测的准确度和效率。对于迟报、谎报、瞒报自然灾害情况者，要结合其行为给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。

（三）建立健全应急财务管理机制。一方有难，八方支援。我国很多公益性组织在灾难发生后会迅速向灾区提供人力、物资等帮助。因此，建立健全应急财务管理机制在抢险救灾中至关重要。我国政府应加大救灾资金预算，加大灾前资金投入比例。应结合受灾地域特点和受灾群众的实际需求，来设置储备点和储备品种及储备物资量。另外，我国应建立和完善救灾款物发放制度，落实使用公示制度，接受全体群众和社会监督，使救灾款物真的为灾区人民群众所用，真的能够解决灾区人民群众的基本生活，最大限度地降低灾害造成的损失。

（四）完善应急管理合作机制。要建立健全社会力量参与灾害应急救助的法律法规和政策制度，完善志愿服务、紧急征用、对口支援等社会动员机制。政府在应对自然灾害时的灵活性和协作性是合作团队的重中之重，这个合作团队要相互搭配，实现资源共享，优势互补，促进应急能力的提升。拓宽非政府组织参与自然灾害应急管理的渠道，在面对自然灾害，政府和非政府组织不再存在球门线，他们联合一致发挥了巨大的作用，以对抗灾难。政府和非政府组织的目标是一致的，尽最大力量拯救受苦受难的灾区人民。

（五）完善农业保险制度。多难能兴邦，也能兴法。目前为止我国的《保险法》是一部商业保险法。这部法律没有考虑农业保险不同于商业保险的特殊性，因此在农业大省、农业大县推进农业保险立法势在必行。各县政府应资助农业保险业务，帮助当地村民支付一定比例的保险费用，扩大农业保险覆盖率;针对农业保险出台一系列优惠政策，如实行免税政策;加快设计一套人性化、规范化的农业保险制度，来分散自然灾害带来的风险，真正起到保护投保村民合法利益的作用。

他山之石可以攻玉，借鉴国外地方政府灾害应急管理的成功经验，结合我国县级政府实际情况，构建适合我国的自然灾害应急管理体系，进而更快、更好、更高效地防御灾害，减少灾害带来的损失，这是笔者研究的初衷。

主要参考文献：

[1]罗伯特・希斯.王成，宋炳金译.危机管理[M].北京：中信出版社，2001.

[2]钟开斌.“一案三制”：中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学，2009.11.

[3]柴梅.进一步完善我国自然灾害应急管理协调机制[J].中国党政干部论坛，2010.

[4]闪淳昌等.美国应急管理机制建设的发展过程及对我国的启示[J].中国行政管理，2010.8.