高校内部控制框架体系构建研究

【前言】高校内部控制框架体系构建研究由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。第一，控制环境。高校的内部控制环境，是实施内部控制的基础，包括影响、制约内部控制建立与执行的各种内部因素。内部环境主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、文化、人力资源政策、反舞弊机制、内部审计机构设置等。 高校内部控制环境的关键在于构建科学的高...

一、高校内部控制目标

在COSO报告中，内部控制的目标为营运的效率效果、财务报告的可靠性和相关法令的遵循性。我国《内部会计控制规范—基本规范》将企业内部控制的目标总结为：规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整；堵塞漏洞、消除隐患，防止并及时发现、纠正错误及舞弊行为，保护单位资产的安全、完整；确保国家有关法律法规和单位内部规章制度的贯彻执行。高校作为非盈利组织，它的经营内容和运行性质与企业相差甚远，其目标与企业目标更有着根本性的区别，不能简单地照搬COSO报告目标，也不能简单照搬我国企业内部会计控制规范中界定的目标，应该根据高校的目标和业务性质确定高校内部控制的目标。

高校的目标是培养人才、科学研究和服务社会，因此其内控控制目标应不同于审计视角的财务报告型，它应该是培养人才、服务社会导向型的。应该通过建立完善的内部控制制度，使高校更好地完成培养人才、科学研究和服务社会的任务。高校的内部控制制度，应该能够组织好学校的教学和科研活动，节约有限的办学资金，最大限度地发挥好学校教学和科研资源的作用，为社会培养更多的优秀人才，提供更优质的科技服务。教育经费投入的效益性和效率性应该成为高校内部控制的首要目标，其次要保证资产的安全性、财务报告的可靠性。

二、高校内部控制框架构建

结合高等学校实际，可以从以下七个方面探讨高校管理型内部控制系统框架：控制环境、控制目标与预算编制、风险识别、控制措施、信息及沟通、监督与检查、绩效评价与激励七项要素。

第一，控制环境。高校的内部控制环境，是实施内部控制的基础，包括影响、制约内部控制建立与执行的各种内部因素。内部环境主要包括治理结构、组织机构设置与权责分配、文化、人力资源政策、反舞弊机制、内部审计机构设置等。

高校内部控制环境的关键在于构建科学的高校治理结构。高校治理结构是为实现高校的办学目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间的权力配置，制衡与激励的制度安排（彭宇文，2005）。高校治理结构的目标是保证高校办学目标的实现。如果不能保证高校的高层决策活动的科学性，再完善的内部控制活动也难以保证高校顺利实现其目标。

党委领导下的校长负责制是目前国内公办高校治理制度的基本安排。高校权利结构中党政力量一支独大，行政权力强大，学术权力微弱，作为高校主体的师生真正参与民主管理的机制还没有形成。应该借鉴现代企业的治理理念，构建科学的高校治理机制，使高校的决策、执行和监督相彼此分离、相互制衡。对于目前高校运行机制而言，可以在高校内部成立类似于企业董事会的机构，比如理事会，并作为高校的最高权力机构和决策机构，确保高校重大决策的科学性和良好运转。考虑到我国的实际情况，高校理事会可由出资人（政府、捐赠人等）、各院系专家学者、与学校没有直接利益关系的社会贤达或教育专家、学生代表等组成，将理事会与以校长为首的行政系统适当分离，并赋予理事会最高的决策权力，使高校成为对社会而不是仅仅对内部人负责的机构。

第二，目标制定与预算编制。预算管理是对单位目标及其资源的配置方式、计划的量化，这种量化有助于管理者协调、贯彻计划，是一种重要的管理工具。预算管理由目标设定与预算编制、预算执行与控制、预算考评与分析等环节构成。我国公办高校目前的主要资金来源是财政拨款和事业收入，高校拨款数额主要是依据部门预算来确定的，高校的支出也主要是通过编制和执行预算来进行控制，即高校的收支活动主要是通过预算进行控制的。因此，预算的编制和执行，作为高校内部控制框架的一个十分重要的要素，应当加强对预算编制环节的控制，对编制依据、编制程序、编制方法等做出明确规定，确保预算编制依据合理、程序适当、方法科学。

目前，许多高校在编制预算时，定额测定不合理，没有充分的基础资料，采用简单的“基数+增长”的编制方法，使得高校经费预算只能增加、不能减少，“赤字预算”现象普遍，而且还会出现校内各部门互相争经费的问题，不能达到合理配置高校资源的目的。作为管理导向型的内部控制制度，其目标制定应该区分战略目标、职能性目标及具体执行子目标三个层次。高校的战略目标，比如办学定位、发展目标等，是对高校使命的进一步明确，是高校追求的长期结果。职能性目标是与高校功能结构相对应的目标，是对高校功能性目标的分解细化。具体执行子目标是按照高校功能和业务结构展开后所形成的具体业务目标，重点强调可操作性。各个层次的目标，都需要以预算形式体现出来，这些目标和预算就成为控制标准的主要组成部分。

第三，风险识别与应对。风险识别是及时识别、科学分析和评价影响企业内部控制目标实现的各种不确定因素并采取应对策略的过程。具体到高校内部控制，指对高校所面临的风险以及潜在的风险加以判断、归类和鉴定的过程。风险控制是指采取回避、限制、转移、分散和化解等措施将学校的办学风险和财务风险控制在可容忍的范围内。

从财务风险控制的角度来看，学者们普遍认为高等教育大众化过程中高校负债经营是造成目前部分高校财务风险增加的直接原因，研究的焦点也主要聚集在高校贷款问题上（曹升元，2008）。当前高等教育的快速发展，办学规模扩大和信贷资金的引入必然带来办学风险和财务风险，高校不能因为害怕风险而裹足不前，而应该确定一定的风险容忍度，将风险控制在可接受的范围内。

第四，控制措施。根据《内部控制-基本规范》控制措施是根据风险评估结果、结合风险应对策略所采取的确保内部控制目标得以实现的方法和手段，是实施内部控制制度的具体方式。控制措施从执行层面，可以分为组织层面的控制措施和操作层面的控制措施。

以高校的资金安全性为例来说，高校资金流动的安全性作为内部控制的重要的目标之一，应该采取集中的资金控制模式，特别是对于产权没有独立和明确的二级核算单位，他们的重大经济活动的财务权力坚决不允许完全脱离学校的统一领导，游离于学校控制中心管理权限范围之外。从组织层面的控制措施来说，校办企业、校内结算中心，甚至包括基本建设部门，其资金支付、对外投资、对外担保等重大经济活动能力都必须控制在集中领导的学校财务总体管理范围之内。加强对二级单位资金的审计与监督，则属于操作层面的控制措施。学校必须避免二级核算单位过分强调其自而逃避学校财务管理的监督，出现二级财务管理失控，最终造成国家财产损失，高校利益受损的现象。

第五，信息真实与沟通共享。信息与沟通是及时、准确、完整地收集与经营管理相关的各种信息，并使这些信息以适当的方式在高校有关层级之间进行及时传递、有效沟通和正确应用的过程。高校的会计信息作为主要的信息来源，被重视和利用的程度不高。所以，采取有效措施，提高会计信息的透明度，使高校不同职能部门能够更便捷地获取所需的财务信息，加强信息沟通，发挥会计信息的作用，促进高校内部控制的效率和效果。为了发挥会计信息在高校管理中的作用，应该从以下几个方面着手：定期组织财务人员在干部会议上披露有关会计信息，使学校和职能部门的领导及时了解有关财务信息；财务处工作人员应该根据学校的日常运行情况和一定时期学校的工作重点，设计灵活多样的内部财务报表，提供满足多方面需要的会计信息；财务人员应该做好财务报表分析，及时发现高校财务运作中存在的问题；建立信息化集成环境，打破信息孤岛，在高校的不同部门间实现信息共享。

第六，绩效评价与激励。绩效评价与激励是根据控制标准，即根据前文提到的预算，对高校经营、管理活动的实施结果，在信息传递与反馈的基础上进行评价，并根据评价结果进行奖励或惩罚。高校的主体是教学科研人员，他们的付出与努力是高校取得核心竞争力的有效保证，是高校发展的源泉与潜力。只有对他们的绩效进行恰当的评价，并且给予合适的激励，才能使他们萌发创意，为学校多做贡献。教学科研人员受过正规教育，具有较高的专业技能和专业知识，一般地来说，他们具有以下特征：自我实现的欲望比较强烈、工作的自主性较强、对知识和事业的成长有着不懈的追求、要求获得与自己付出相称的报酬的倾向也更为明显。目前我国对科研人员的考核主要是成果导向，引发了剽窃、买卖成果等许多急功近利的行为，这对于高校的长远发展非常不利，因此，应该改变对高校科研人员唯成果论的绩效评价与激励模式。

第七，监控与反馈。监控与反馈是对其内部控制的健全性、合理性和有效性进行监督检查与评估，形成书面报告做出相应处理，并对控制程序提出有针对性的改进措施的过程，是实施、完善内部控制的重要保证。预算管理、防止教育乱收费、预防和惩治腐败是高校内部控制监控的主要对象，目前公办高校的审计处在对内部控制措施的监控和反馈中发挥了重大作用，但是现行体制下，审计处是在党委为中心的行政管理层的领导下办理业务的，并对其负责，其监控的独立性不强，产生的问题是内部人控制。因此，高校可以借鉴企业董事会下设审计委员会的做法，在高校理事会下设置审计委员会，审计委员会的成员可由类似于独立董事的专家组成，监控学校管理层的管理工作，对理事会负责，即高校应该同时设置审计委员会和审计处。

参考文献：

［1］李心合：《内部控制：从财务报告导向到价值创造导向》，《会计研究》2007年第4期。（编辑 向玉章）