关于消防设计备案和竣工备案制度的思考

摘　要：消防设计备案和竣工备案制度是对原有审核验收制度的重大修改，但是随着备案制度的施行，一些问题也随之暴露出来。作者结合实际的工作感受，分析了这一制度存在的三个瑕疵。

关键词：设计备案　竣工备案　不足

新《消防法》正式实施已经超过两年，备案抽查制度作为新《消防法》最大的亮点也经过了两年的实践，其中也暴露出了一些问题，笔者结合新《消防法》、公安部106号令及我省贯彻实施公安部《建设工程消防监督管理规定》的若干意见规定及基层一线的工作经历谈谈消防设计和竣工验收备案制度的不足。

新《消防法》规定：除本法规定的第十一条规定的建设工程，建设单位应当将消防设计文件报公安机关消防机构备案抽查，工程竣工验收后应当报公安机关消防机构备案抽查。第106号令第二十五条、二十六条对抽查的范围和办法做出了具体规定。我省贯彻实施公安部《建设工程消防监督管理规定》的若干意见规定抽查比例是公众聚集场所建设工程的90%；除公众聚集场所外的其他人员密集场所的抽查比例不能少80%；非高层建筑住宅、高层建筑住宅、办公、厂房、仓库的抽查比例分别不少于70%；易燃易爆场所的抽查比例不少于90%；其它建设工程的抽查比例不少于50%。

通过法律规定和笔者工作实际可以得出以下问题：

1.备案抽查制度和审核验收制度的设计初衷是“抓大放小”，结合我省的实际情况，得出的结果是“抓得不够大，放得不够小”

审核验收制度是从源头控制重点建筑火灾风险的有效措施，是行政许可行为，备案抽查制度是随机检查的消防监督行为，两者有着本质上的区别。对于审验制度来说，重点建筑可以“一网打尽”，而对于备案抽查制度来说，根据设定的比例，肯定会有一部分建筑成为“漏网之鱼”。公安部106号令第十三，十四条对审验和备案抽查的范围做作出了界定。但这种界定是否科学合理，值得商榷。以宾馆为例，超过一万平方米的宾馆建筑要经过审核验收。低于一万平米的建筑要进行备案并有90%的抽中率，这个比例看似非常高了，但难免会有10%的遗漏。假如这10%的建筑里面有不可逆转的先天火灾隐患，怎么办？而且公众聚集场所一旦发生火灾，后果可想而知。笔者工作的城市，面积低于一万平方米高于五千平方米的宾馆建筑比比皆是，依照现行规定杜绝先天火灾隐患还是存在一定的难度。因此建议将人员密集场所尤其是公众聚集场所的审验范围进行适当扩大是有必要的。这是“抓得不够大”的问题。下面谈谈放得不够小的问题。这个问题主要体现在简单的办公场所和住宅上，尤其是单多层商品住宅。因为住宅建筑功能简单单一，消防上面并没有太多的复杂设计，只要在总平面上把握好了消防间距，消防车道和消防供水就不会有大问题出现，而这些问题在进行城市规划布局时就基本上能够进行很好的把握，因此设置70%的抽中率就显得有点太高了。个人认为这个比率可以降到50%甚至更低。消防机构人少事多是一个不争的事实，在商品房市场高度繁荣的今天，过高的抽中比率无疑增加了消防执法成本，消耗了宝贵的人力和精力。

2.备案抽查制度中设计备案和验收备案存在的矛盾

一栋在备案抽查范围内的建筑要经过的程序是先进行设计备案抽查，验收后再进行竣工备案抽查。通过排列组合能得出四种可能性：即设计备案被抽中，竣工备案也被抽中；设计备案被抽中，竣工备案未被抽中；设计备案未被抽中，竣工备案被抽中；设计备案未被抽中，竣工备案也未被抽中。如果出现设计备案未被抽中，而该设计存在火灾隐患，且完工后又不能整改的先天火灾隐患。施工单位按图施工，竣工后备案被抽中，由此产生的问题怎么解决？当然可以追究设计单位的责任并对其进行处罚，但建筑已经成型，火灾隐患已经不能整改，问题还是得不到根本的解决办法。如果该建筑是公众聚集场所，因为牵涉到投入使用前消防安全检查的行政许可，这个问题还可以衍生下去。如果竣工备案未被抽中且存在火灾隐患，那开业前检查当然不能通过。我相信建设单位一定不会有侥幸心理，他们一定会希望设计备案，验收备案都被抽中才好。通过上述阐述，我认为备案抽查制度还是应该做出合适的调整，将设计备案和竣工备案捆绑进行，即只存在设计备案被抽中，竣工备案必查；设计备案未被抽中，竣工备案不查的情形。对于公众聚集场所建设的设计和竣工备案因为牵涉的范围太广，笔者也不能给出一个合理的解决办法。

3.备案抽查未抽中的建筑，法律责任的追究

笔者在执法工作中碰到过设计备案未被抽中，但执法人员随意翻阅设计文件时发现存在消防设计不符合规范要求的情形。如果建设方采纳你的意见对设计进行变更，当然不存在问题，如果建设方拒不变更，那这类问题的处理多少会有点执法上的尴尬。如果要求其进行变更就失去了备案抽查的意义，如果装作不知道又会陷入的窘境。碰到类似问题我认为可以根据《新消防法》第六十条第一款第七项的规定“对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的”处五千元以上五万元以下罚款。但我还是认为这种处理方式多少有点“曲线救国”的味道。

消防设计竣工备案抽查制度实施已经有两年，虽然从实际效果看来还存在一些瑕疵，也并没有达到专家认为的“有利于将消防机构从技术性事物中解脱出来，集中人力、精力加强消防监督”的效果，但这并不妨碍这项制度成为新《消防法》修改的一大亮点。这项制度的设立可以看做是对消防审验制度的重大突破。随着立法的不断完善和中介组织的规范化专业化，我国从源头上完全杜绝火灾隐患将逐步成为现实，消防机构也可以真正实现“将消防机构从技术性事物中解脱出来，集中人力、精力加强消防监督”。