竞争政策目标探究

摘要：随着经济理论的不断发展，经济分析方法已经深入到反垄断规制体系的各个方面，并影响了反垄断法的基本政策目标。美国很早就确立了经济分析方法在反垄断法中的主导地位，并将具有经济分析色彩的消费者福利作为反垄断法的最高目标。不过，美国的反垄断法实践中对消费者福利存在不同的理解。其体现了对传统的公平价值目标不同程度的尊重。我国在借鉴欧关发达国家的经济分析方法的同时，应结合具体国情，确保传统规范分析方法的地位。以维护公平与效率的应有平衡。

关键词：反垄断法；竞争政策目标；经济分析方法；消费者福利；消费者保护

中图分类号：D912.294 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）08-0138-04

自从实证主义兴起后，社会科学研究中开始越来越多地采用量化的分析，经济学就是应用量化分析的代表。量化的分析最早主要局限于对有形物质利益的分析，但现在，这种量化分析的运用逐渐扩展到无形价值观念的分析之中，包括以公平正义观念为主导的法学领域，其中，作为经济法主要构成部分的反垄断法所受到的经济分析的影响是首当其冲的。同时，经济分析对反垄断法的影响不仅仅只停留在分析方法上，现在更已深入到反垄断法的基本价值目标上，并对反垄断法传统的价值目标形成了某种压制。

一、竞争政策目标

由于反垄断法是以维护竞争秩序为目标的，因此反垄断法的价值目标往往被称为竞争政策目标。表面来看，竞争就是竞争政策的基本目标。但是，当竞争目标被设立起来后，竞争很容易变成某种形而上学化的目标，成为人们机械追求的目标，而这种形而上学的追求阻碍了人们对反垄断政策的理解与灵活运用。正是在这一背景下，现代竞争理论逐渐突破了过去较为抽象与固定的分析方法，转而寻求竞争背后更为真实的价值目标。因此，竞争法或反垄断法的最终目标并不是追求竞争本身，或者某个特殊的竞争秩序安排，相反，当初的抽象竞争目标，实际上应该作为实现某个更高层次目标的一种手段。

这种更高层次的目标，也即竞争政策的内在目标，这些目标决定了竞争政策分析的导向及相关立法和司法实践。从宏观来说，现代竞争法或经济法的价值目标似乎可以简单地归结为两个，即效率与公平，但是这种表述过于简单，很难准确概括欧美发达国家针对反垄断法或竞争法所提出的具体政策目标。

当前，无论在美国还是欧盟的反垄断法实践中，经济学分析的影响已经日趋明显。并在某种程度上形成了经济分析方法与传统规范分析方法的相互对立。但是，经济分析方法与规范分析方法又分别倾向于不同的价值目标，基于此，我们将当前的竞争政策目标分为经济分析目标与规范分析目标两类，前者从内容上来说总体上与效率目标相对应，后者则总体上与公平价值目标相对应，但在具体内含上，经济分析目标比规范分析目标要更加宽泛和复杂。

二、欧美发达国家竞争政策分析方法的变革及经济分析目标的确立

就竞争与经济学的高度关联性来看，反垄断法中的分析进路应该是以经济学分析为主导的。但是，一般认为，在反垄断法的发源地美国，直到20世纪70年代，才确立了经济分析在反垄断法中的主导地位。现在欧洲及很多其他国家的立法也都纷纷效仿美国的做法，从而形成了一个大的趋势：竞争法自身的规范或法学属性减弱，经济分析属性逐渐加强。当然，欧盟的转变相对于美国而言要晚一些，一般认为是在上世纪90年代开始的，而且虽然经济分析的影响在欧盟日益增加，但是经济分析在欧盟的竞争政策分析中的主导地位仍然是一个不太明晰的问题。

而在经济分析主导地位逐渐确立的过程中，实际上也发生了经济分析方法自身的革新。即由过去的对垄断较为严厉的结构分析方法。转变为一种相信市场可以自我调节的非结构分析方法，前者的代表是哈佛学派，后者的代表是芝加哥学派。实际上经济分析方法过去也一直存在，不过旧的结构主义的经济分析方法较为宏观，也往往可以被规范分析所理解（例如结构主义经济分析下所反对的垄断地位，与规范分析下所主张的经济自由是有共通性的），这时的规范分析与经济分析的分歧也并不明显，或者说这时的经济分析还未脱离规范分析的理解范畴。而在20世纪70年代后，经济分析方法得到了革新，更加深入到微观分析，并更加注重效率分析，也使竞争政策目标的经济分析属性更重，从而超出了注重公平价值目标的传统规范分析的理解范畴，形成了我们现在所看到的经济分析目标与规范分析目标的对立。

此外，我们还有必要澄清一个逻辑问题，即经济分析方法与经济分析目标的关系。按西方经济学的观点。经济学是关于社会如何利用稀缺资源的学科，其基本任务是提供客观性的描述和分析，而不是提供价值目标或政策目标――虽然经济学家也有价值取向（例如对低失业率的追求，或者对效率本身的追求），但其价值取向只是经济学分析的指引，而不是经济学分析本身。如按这一逻辑，“经济分析目标”的说法似乎就是错误的，但是实际上，从渊源上来说，现在的西方经济学从马克思所处的年代开始，就已经倒向了所谓的无价值取向的学说（即庸俗经济学），而正如马克思所说，这只是一种自我标榜，其背后隐藏的是对现状的崇拜与固守。这一现状即资本主义与自由经济。也就是说。不同的经济分析理论，往往会有其内在的价值取向，而且，西方国家中也有竞争法学者承认，不同的经济分析方法往往表现出与不同的价值取向的亲和性，例如传统的结构分析方法与非经济目标（如分配公平）的立场是相契合的，一般主张对垄断采取较严格的态度；而芝加哥学派的新经济分析方法则与效率目标相契合，往往主张对垄断采取较宽松的态度。

因此，我们所说的反垄断法中的经济分析目标，是经济分析理论内在所支持的价值目标。而过去的经济分析目标则被统一在规范分析的范畴之内，并没有形成独立的范畴。但现在的经济分析理论所支持的经济分析目标则超出了规范分析的范畴，从而形成了经济分析目标与规范分析目标的对立。这种新的经济分析目标从内容上看，大体上与法学上所说的效率目标相对应，欧美发达国家由规范分析到经济分析的变革，在某种程度上也反映了其从注重公平到注重效率的总体转变。不过，效率目标这一概念在经济学中容易产生混淆，因为效率往往只是经济分析的一个工具，而不是经济分析的最终目标，而且在我们所要讨论的经济分析目标中，除了经济效率目标外，还有消费者福利和社会福利目标。

三、经济效率、消费者福利及社会总福利――美国经济分析目标的选择

经济效率、消费者福利以及社会总福利都是福利经济学的基本概念。福利经济学是研究资源配置如何影响经济表现（经济效用）的经济学分支。而经济效率就是可以实现最大效用的资源配置效率，消费者福利与社会总福利实际上就是对最大效用的不同角度的评价，严格来说，消费者福利应该仅限于消费者剩余，而社会总福利则包括消费者剩余与生产者剩余。因此，在经济效率、消费者福利、社会总福利当中，经济效率属于中间目标，消费者福利、社会总福利则属于更高层次的目标。

美国在确立反垄断法中的经济分析主导地位时，很多学者锁定了“消费者福利”，将其视为反垄断法的终极目标，而且还有学者经过考察得出结论：“消费者福利”已经成为美国学界一致推崇的终极目标。“消费者福利”这一终极目标，一般认为是由罗伯特・保克确立的，他认为反垄断法的主要目标就是通过提高资源配置效率从而促进消费者福利。罗伯特・保克实际上是将消费者福利与资源配置效率视为一致的目标，因为从其表述的逻辑上来看，资源配置效率是一种中间性目标，而消费者福利则是通过提高资源配置效率而可以实现的最高目标。而且，这里的消费者福利也被视为是与社会总福利一致的目标，其所理解的消费者福利，就是指财富的最大化或消费者的满足。因此，当时的经济目标被认为是消费者福利、社会总福利及经济效率的统一体，只要实现了最优经济效率，就可以实现社会福利，也就可以实现消费者福利，人们往往对这三者也不作区分，而且有时还互换使用。甚至有时直接将经济效率目标作为反垄断法的最高目标。

然而，将经济效率目标直接作为反垄断法的最高目标，可能会掩盖消费者福利这一最终目标，当然，如果二者确实没有实质性的差异与冲突，这种做法并没有什么不妥之处。但是实际情况是，这三者之间可能存在冲突，这一冲突根源于对消费者福利存在的广义与狭义的两种理解。广义的理解将消费者福利等同于社会总福利，包括消费者获得的效用和生产者实现的效用，而且社会总福利是与经济效率相一致的，这也即上述罗伯特・保克所述的观点。但狭义的理解则将消费者福利理解为消费者获得的效用，而消费者获得的效用可能与社会总福利存在冲突，也就是说，当社会总福利最大时，消费者福利不一定是最大。

基于上述分析，美国有学者对作为反垄断法终极目标的消费者福利的理解提出了不同的见解，即取其狭义的理解，强调消费者福利与社会总福利的区别，从而破除了罗伯特・保克所推崇的广义的消费者福利、社会总福利及经济效率的“三位一体”，而这一狭义观点的代言人即罗伯特・兰德，而且，现在普遍认为，相比之下，后者所代表的狭义观点在美国似乎更占上风。罗伯特・兰德主要从反垄断法的立法及实践历史得出结论，认为反垄断法的核心目标是制止企业对消费者的掠夺，具体而言就是要制止企业通过不正当的手段获取或维持市场控制力而迫使消费者支付更高的价格。他的观点也毫无保留地被美国的《横向兼并指南》所采纳，该指南指出，如果某项合并具有反竞争性，则除非合并方可以证明，其合并所产生的效率性可以抵销反竞争性对消费者产生的负面影响（即可以维持相应产品价格不变），否则政府将不会批准该项合并。这也反映了美国政府对狭义消费者福利目标的推崇。

因此，虽然表面上美国现在的最高政策目标都统一在消费者福利这一概念之下，但美国学者及法官们对于消费者福利的具体理解还存在一定分歧，其中罗伯特・保克所主张的将消费者福利、经济效率和社会总福利等同，在某种意义上更加突出了经济效率的主导性，而忽视了公平，从而造成了经济分析目标与规范分析目标的对立。但是，罗伯特・兰德的主张使消费者福利具有独立于效率目标的意义，在某种意义上则维护了消费者与经营者之间的公平，也与传统的规范分析目标之间的关系更为和谐。或许也正是因为这一点，罗伯特・兰德的主张才更受到法官与学者的推崇。

四、消费者福利目标与消费者保护目标之间的联系

总体而言，各国一般都会有专门的消费者保护法。“消费者保护”就是这类立法的基本政策目标。“消费者保护”也被美国及其他许多国家视为竞争法或反垄断法的基本目标之一，这也反映了反垄断法与消费者保护立法之间的内在关联。但是要注意的是，消费者保护首先应该是规范分析目标，其内含包括所有维护消费者利益的追求，以及维持消费者与经营者之间公平的相关目标，消费者保护与消费者福利是不同的两个范畴。

而上世纪70年代，美国学者们试图利用新经济理论来提出效率属性更强的经济分析目标，但是又不能完全抛弃传统的规范分析目标（如消费者保护），因此他们最终确立消费者福利为反垄断法的最高政策目标，这实际上是在试图调和经济分析所推崇的“福利”与规范分析所推崇的“消费者保护”两大目标的过程中形成新的目标，只不过在对消费者福利的广义解读中（即将其等同于社会总福利），这种调和具有虚伪性，并造成了一定程度的混淆，使消费者保护与消费者福利或消费者权益被替换使用，但其实质则是完全倒向了效率目标，损害了消费者保护的应有内涵；而在对消费者福利的狭义解读中（即将其严格限定在消费者剩余的范畴内），这种调和虽然是不彻底的，但是却真正兼顾了经济分析下的效率目标及规范分析下的消费者保护目标。因此我们仍有必要区分规范分析中的消费者保护与经济分析中的消费者福利，相对而言，前者内涵更广，当然，这两者之间内在联系也是不能忽视的。我们可以将上述的相关竞争政策目标归结到下图之中：

需要说明的是，在规范分析目标中，公平一般并没有被作为一个具体的目标提出，但是在消费者保护这一目标中，实际上包含了消费者与垄断者之间实质公平的考虑，因此我们也可以将消费者保护作为公平价值目标的一个衍生性目标：而除了体现公平理念的消费者保护目标外，还有经济自由等政策目标，一起构成了与经济分析目标相对的规范分析目标。在经济分析目标中，经济效率往往只是一种中间性的目标，在最终目标上，还可能存在消费者福利与社会总福利的分歧，而其中消费者福利目标则与规范分析目标中的消费者保护相关联，在某种意义上具有共同的指向。不过，经济分析目标中的消费者福利只关注“福利”这一经济学标准，但规范分析目标中的消费者保护，则在内涵上更为多元化，不一定仅仅局限于经济福利。

五、结论

美国在经济分析方法的变革过程中，确立了消费者福利这一经济分析目标的最高地位，而这似乎是在寻求对传统规范分析目标（消费者保护及公平）与新兴经济分析目标（经济效率或福利）之间的一种调和，但是这种调和在一开始却被消费者福利、经济效率及社会总福利的“三位一体”理念所裹挟，并完全倒向了经济效率。这种对经济效率的绝对崇尚，与现实要求并不相符，也忽视了传统规范目标的应有地位，因此在美国的实践中逐渐让位于狭义的消费者福利理念，即侧重于考察消费者剩余，而不是单纯的经济效率或社会总福利。

受美国及欧盟的影响，经济分析已经越来越多地受到我国学者的重视，而且在实践中，经济分析的影响也逐渐突显。对于这一发展，我们认为是应该予以积极肯定的，不过必须注意的是，在经济分析的影响下，应优先考虑狭义的消费者福利目标。以限制经济分析方法可能对公平目标所造成的负面影响。选取狭义的消费者福利目标作为最高目标，一方面可以体现规范分析中对消费者利益或交易公平的考虑，另一方面也可体现经济分析中对效率的考虑，从而在一定程度上协调经济分析与规范分析的要求。

此外，虽然狭义的消费者福利目标更能体现经济分析目标与规范分析目标的协调，但作为规范分析目标的消费者保护或消费者利益目标仍然有独立存在的必要，例如消费者选择权这一衡量消费者利益的标准，并不能为狭义的消费者福利目标（局限于消费者剩余的考察）所完全涵盖。而且，我们现阶段的政治目标实际上是从过去对效率的过于倚重转向对公平正义的重视，因此更应保留消费者保护等规范分析目标的应有地位。