融合中提升 并轨中转型

随着城镇化、工业化进程的不断加快，许多城郊村虽然名义上完成了“村改居”，但管理体制、运行机制还没有实现从农村向城市的彻底转变，基层社会管理亦城亦乡的“村居合一”现象较为普遍。淮安市清河区水渡口街道“村居合一、并轨运行”模式是“村改居”的重要过渡形式，在一定时期内具有存在的必要性，不断提升“村居合一”型社区建设管理水平，对于促进“农民”变“市民”、“村居合一”向城市社区转型具有重要意义。

一、水渡口街道村居融合的基本情况和运行机制

清河区水渡口街道位于淮安市主城区东侧，原是城郊结合部，大部分是农村。在淮安市委、市政府“东扩南连、三城融合、五区联动”战略的带动下，水渡口中央商务区、清河新区快速崛起，万达广场、茂华国际等一批重大项目加快建设，短短几年时间，原来郊区农村已经成为中心城区的重要组成部分，农民全部“进城”上楼。为了积极稳妥地推进农民市民化、农村城镇化，保持社会和谐稳定，水渡口街道采取“村居合一、并轨运行”的社区管理模式。主要做法是：

依村设居，保持基层管理队伍的相对稳定。在原属的东郊、新建、洪福、果园四个村基础上，相应成立了东郊社区、东方丽景社区、杭州路社区、合肥路社区，实行“两块牌子、一套班子”。由村级两委班子成员担任社区居委会班子成员，四个社区的书记、主任全部由原村书记、主任担任，基层干部队伍保持相对稳定。另外，按照社区工作的需要，每个社区新配了社区工作者、劳动协管员、社会管理协管员等工作人员，加强社区服务与管理的力量。如合肥路社区两委班子7人，基本为原果园村两委班子成员，另外配备2名社区工作者、3名社会管理协管员、2名劳动协管员，其他村组干部则分别兼任社区的计生、统计、会计等专干。

村居并轨，统筹抓好基层社会建设与管理。“村居合一”的社区工作任务复杂繁重，既要妥善解决好农村一些遗留问题，又面临着大量的社区管理事务。四个社区综合运用了村级管理与社区服务的手段。一是延续农村管理体制机制。在组织建设中保留了村民小组长、计生专干等职位，在住房安置中尽量保持原来地域群居性特征，维持农村关系纽带，便于做好征地拆迁、村级集体资产的管理和收益分配、计划生育、稳定等村级事务管理。二是加强社区建设与管理。根据社区建设与管理的形势需要，逐步将工作重心由村向社区转变，积极推行网格化管理、文明社区创建、社区文化阵地建设等，重点提高农民安置小区管理服务水平和居民文明素质，加快农民市民化步伐。三是统筹人员、经费投入。统一调配人员和经费投入，主要借助村干部力量和集体收入，做好社区建设与管理事务，解决社区经费（每个社区清河区财政拨付工作经费4万元/年）、人员（每个社区3名管理人员、5名左右社区工作人员）相对不足问题。

靠城生财，实现村级集体资产的保值增值。集体经济有发展，村民收益才能有保障。按照“规范管理、合理经营”的原则，加强村级集体资产经营与管理，确保村级集体资产保值增值。在村级集体资产经营中，充分利用地处水渡口中央商务区的区位优势，购置一些门面房，既有稳定的租金收入，又能保证资产保值增值。东郊村将拆迁所得的集体补偿款全部用于购买新的固定资产（商铺门面）用来出租增加收益，从2008年以来先后投资约4300多万元购买了康城明珠、万达广场、旺旺家园等地段门面房共5505平方米，另有村综合楼6800平方米出租给中山医院，这些成为村级集体经济的主要来源。2011年，该村集体经济收入达到260余万元，2012年达300万元。其他三个村集体资产虽然相对较少，但是通过积极争取和市场运作，也购置一些门面房用于出租。村集体经济收益的使用主要有三个方面：一是原村民的福利保障，如社保补贴、老人生活费、低收入群众的生活补助等。二是村组干部的工资，除了有社区编制的三名干部、社区相关工作人员工资由区财政拨付，其他人员均由村集体支付。三是村、居事务性支出，如补贴安置小区物业管理、城管等费用。

城乡统筹，全力保障和改善社区民生。四个社区中除了东郊社区以外，其他三个社区都有拆迁安置小区，居民中既有失地的农民，也有拆迁安置的市民。相对于商住小区，拆迁安置小区低收入群体占比较高。针对这一实际，社区干部坚持把保障和改善民生、维护社会稳定放在工作首位，采取属地管理、分片包干等形式，将后迁入的居民与本村农民一起纳入统一管理。在全面排查、登记造册的基础上，开展免费技能培训，向辖区内单位推荐就业，安置小区保洁、保安等尽可能录用就业困难人员。积极落实市、区政策，帮助居民申请办理医保、养老、低保等，坚持“六送”，即生日送寿面、新婚送祝福、节日送慰问、生病送关怀、困难送温暖、亡故送挽联，让社区居民切身感受到村（居）组织的人性化关怀和服务。

二、“村居合一、并轨运行”模式

运行中的困难和问题

在实践中探索形成的“村居合一、并轨运行”社会管理服务模式，对于统筹城乡发展、加强基层基础、做好群众工作等具有不可替代的重要作用。与此同时，“村居合一、并轨运行”的社区模式，在向城市社区的转型中也存在一些亟待解决的问题。

村（居）人口迅猛增加、构成多元，服务管理难度加大。随着商品住宅小区和新建安置小区陆续建成使用，水渡口街道办事处四个村（居）人口密度大幅提升，组成结构日益复杂多元，管理服务难度加大。如洪福村（杭州路社区），原来只有村民2800人，而目前辖区内有8个住宅小区，全部入住后居民将达到5万人，人员构成复杂，既有村民，又有市民，还有外来人口，仅靠原来一个村（居）的力量难以将社区管理和服务工作做到位。

村（居）发展资源萎缩、收入减少，持续增收后继乏力。水渡口街道四个村（居）集体资产大部分是征地拆迁资金的积累，除了东郊村集体经济收入较好外，其他三个村（居）由于资产总量不大，随着土地的减少和原有一些厂房、门面房的拆迁，集体经济的收入渠道越来越少，现在基本保持在每年30万元左右，难以满足村（居）越来越多的各种费用支出。

村（居）干部收入较低、待遇不同，主动性、积极性受到一定影响。近年来，清河区通过向社会公开招聘社区工作人员，改善了社区干部的年龄、文化构成。经公开招聘的社区工作人员工资由财政拨付，每月基础工资1800元左右；村干部工资由村集体支付，每月基础工资900元左右，客观上形成了“村居合一”的两委班子及其工作人员同工不同酬的状况，再加上村（居）工作负担重、压力大，较低的待遇与其所承担的繁重任务不相称，村（居）干部的积极性、主动性受到一定影响。

三、推动“村居合一、并轨运行”模式

健康发展的对策和建议

“村居合一、并轨运行”模式在淮安市区和各城关镇普遍存在，并且将在较长一段时期内继续存在，必须从加快推进城镇化、促进社区和谐发展的大局出发，高度重视并切实解决好村居并轨运行中存在的困难和问题，真正发挥好“村居合一”模式在加速农民向市民转变、农村向城市转型过程中的重要作用。

在村（居）运行机制上明晰职能、厘清权责。“村居合一”在鼓励基层实践创新的同时，迫切需要加强制度建设，明晰“村居合一”后的职能定位，厘清村（居）与物管、村（居）与政府职能部门的权责，明确村集体资产权属及用途，更好地发挥“村居合一”的综合效应。一是厘清社区与物管的权责。采取“政府支持、市场运作”的办法，加快推进安置小区物业管理市场化步伐，引进专业物业管理公司进行管理。社区应加强对住宅小区物管的监督和约束，为社区居民创造良好的生活环境。二是明晰部门职责与社区服务的关系。完善公共服务事项社区准入制度，坚持全面准入、依法进入，以规范社区准入内容和程序为重点，减轻社区工作负担。三是明确村集体资产及其收益的权属和用途。村集体资产属于全体村民，处置好集体资产及其收益，涉及千家万户，事关村（居）发展稳定大局。积极探索村集体资产股份制改造，确权到人，变村民为股民。

在村（居）区域划分上合理设置、缩小规模。近几年来，水渡口街道办事处辖区人口比原来增加了16000多人，随着新建小区陆续投入使用，社区人口将会越来越多。人口的增加，意味着社区服务与管理的任务日益繁重，客观上要求社区建设同步跟进。建议合理划分社区，适当缩小现有村（居）的行政区域和人口规模，便于社区服务和管理。

在村（居）经费保障上加大力度、多元投入。经费短缺，是“村居合一”社区建设中的一个共性问题。一是建立财政投入增长机制，重点是建立社区建设投入与地方财力、社区工作者收入与当地职工平均收入两个同步增长机制。鉴于“村居合一”社区人多事杂的状况，出台有别于城市社区的专门政策，进一步加大财政资金投入力度，保障必要的工作经费、人员经费。二是制定优惠政策，鼓励社区发展各类民间组织和中介组织，实现社区服务无偿、低偿、有偿的有机结合，缓解社区资金困难。根据村居合一、亦村亦居，集体经济发展后继乏力的状况，加大土地政策支持力度，在征收土地时安排一定面积作为留用地，用于发展集体经济。三是严格执行“权随责走、费随事转”制度，将政府职能部门转移给社区的社会事务经费足额划拨给社区。

在促进村（居）加快转型上两手齐抓、互动并进。人与环境相互影响，互为作用。在促进村居合一向城市社区转型过程中，关键是优化社区服务和提升人的素质。一方面，要加强社区各项基础设施建设，特别是强化农民安置小区质量管理，完善社区各类配套设施，做优做美社区环境，让社区居民对城市文明感同身受；另一方面，致力于提高“村居合一”社区干部队伍和居民的整体素质，加大对现有村（居）干部的交流培训力度，着力引进各类专业人才，尽快建设一支具有现念、善做群众工作的高素质社区工作者队伍。开展各类文明社区、和谐社区、绿色社区创建活动，推动农民从身份、理念到工作方式、生活方式向市民转变，使他们彻底“洗脚离田、换脑进城”。

（执笔：江山、李金平、周岭峰、梁同景、张春建）