香港财政管理与内地比较研究

「内容提要本文对香港财政管理的特点进行了归纳，在此基础上，对香港与内地财政管理的若干方面进行了比较。最后，从香港现行财政预算案看内地财政预算的公开性。

「摘 要 题港澳台经济

「关 键 词财政管理/公共财政/部门预算/比较研究

「 正 文

一、香港财政管理的特点1.简单有效的理财理念。香港政府的理财理念是：审慎，量入为出，致力避免赤字，不让政府开支增长超越经济增长，以及维持简单明确的低税制。香港奉行上述理财理念，在财政管理上主要是为了达到以下目的：维持充裕的财政储备；确保公共部门不会多占社会资源；确保政府有能力随着经济增长的趋势，不断投资于基建和改善公共服务；确保海内外投资者的信心，使他们放心在香港进行长期投资。

2.财政收支中期预测。香港除了编制年度财政预算，还进行为期5年的收支中期预测，5年包括现行财政年度、下一财政年度以及其后的3年。这种中期预测从性质上看，类似于西方有些国家编制的“滚动预算”和“经济周期预算”。它的作用是：预测经济增长趋势，预测期内整体财政收支状况，比较财政开支与生产总值增长，预测财政储备的水平。

这种中期预测的好处：一是能够把预算中安排的项目与政府的中、长期计划相结合，长计划短安排，有利于政府活动的开展，使财权与事权结合得更紧密；二是在选择和安排项目中重视成本——效益，便于安排财政支出顺序；三是考虑许多项目是跨年度的，按项目安排预算，可以根据预测期内的发展变化情况，及时对目标、计划和预算进行调整。

3.独特的财政储备制度。香港政府的财政储备是政府的财政盈余减去赤字之后的累积结余。香港财政储备制度在其财政管理中发挥着“蓄水池”作用。当某一财政年度财政预算有盈余时，盈余将会拨作财政储备；当财政预算出现赤字时，政府便会动用财政储备填补该年度的收支差额。香港财政储备水平目前大致维持在4000亿港元以上，这些巨额的财政储备存入外汇基金，由此得到的投资回报，则是政府的一个收入来源。外汇基金是由一个独立机构，即香港金融管理局管理的。由于香港经济市场化程度较高，香港又是一个高度开放的城市，把财政储备存入外汇基金不会对市场中的资本形成冲击或损及到私人部门的利益。香港财政中的储备除应付不时之需外，其更为重要的功能，则集中在经济周期与汇率的稳定上，这体现了“一国两制”的特点。这样，香港的财政储备作用就与内地有着明显的差异。

4.推行资源增值计划。香港特别行政区2000-2003年间，实行了一项旨在提高公共部门效率的资源增值计划。该项计划的目标，就是在不降低公共服务水平（甚至提供更多更好的公共服务）的前提下，逐步削减政府运转的开支基数，3年期间累计达到增值5%的目标。在推行该项计划的过程中，各部门都创造性地采取了一些资源增值措施，这些措施可行性很强。例如，重新设计工作程序，精简机构；重组机构，重新分配职务；按需求和使用情况调整服务水平；削减各种津贴的开支；在适当情况下由内部人员分担工作；把资讯科技管理、电脑系统的发展和保养及办公室营运等非核心服务交由私营机构提供；节省设备的维修费用；节省办公室开支等。

5.财政管理中的弹性。《基本法》规定，香港财政预算“力求收支平衡，避免赤字”，这与《预算法》规定内地的地方各级预算“不列赤字”从法的层面上看有着很大的不同。相比之下，香港在财政预算管理方面就有一些弹性。实践证明，由于香港经济高度开放，经受外部冲击也较大，因此，保持这种弹性又是必要的。香港财政管理中的弹性当然不仅表现在是否准许列赤字上，还表现在核准修改权转授、各类罚款的处置以及“垫款以应付紧急付款”等方面。

6.编制部门预算依据量化指标。香港在编制部门预算时，要求各预算部门必须提供过去两年的拨款数及来年要求的拨款数、宗旨、简介、服务表现目标及指标、来年需要特别留意的事项等资料。虽然这也是一种“基数加增长”的预算编制方法，但由于部门服务表现的目标基本上都予以量化，在此基础上编制的部门预算自然也就有了较为科学的基础。

7.收费实行用者自付的原则。香港特别行政区政府在厘定各种收费时，一直采用“用者自付”的原则。这一行之有效的原则确保从服务中受益的市民必须支付服务成本，政府则可以收回提供这些服务所需的成本，而不用纳税人承担。各项收费是政府一个主要收入来源，约占经常收入总额的10%.这项收入有助于实行低税政策，也有助于实现财政收支平衡。当然，政府在实行这项原则时，并不是一味地坚持用者自付原则，有时也会考虑到市民的承受能力，补贴与市民息息相关和影响民生的服务。例如，对于学费和医疗费用，香港政府只是收回这些服务的部分成本。

8.“政府开支”与“公共开支”有别。在香港，政府一般收入账目是提供资源的主要机制，政府按需要把资源转拨其他基金或将其他基金的资源拨回政府一般收入账目中。基金账目包括基本工程储备基金、资本投资基金、公务员退休金储备基金、赈灾基金、创新及科技基金、土地基金和贷款基金等。政府一般收入账目与各种基金账目是有各自独立的会计记录。盈余或赤字是由政府一般收入账目与各种基金账目的各自盈余或赤字所合成的。香港政府的公共开支包括政府开支。政府开支主要是政府一般收入账目（经常账与非经常账）和上述的几种基金。公共开支不仅包括政府开支的所有内容，还包括营运基金、奖券基金和房屋委员会基金。由于这些部分是财务独立而且依法自行管理的，所以并不列入政府预算中。

二、香港与内地财政管理的若干比较由上可见，香港与内地在财政管理上存在着差异，下面主要就香港与内地在财政管理上的若干方面进行比较。

1.预算基础——政治体制框架不同。内地是共产党领导下的多党合作制，执政党是共产党，而各派则是参政党。内地的政治权力主要集中在行政部门手中，选民和各级人代会对政治事务尽管有着决定性的影响能力，但其性质与作用的程度不同于香港。从香港来看，“一国两制”，“港人治港”，立法会与行政长官、法庭分享着政治权力，选民和立法会对本地政治（预算）事务的影响是很强的。

香港与内地政治体制的差异，决定了适用于香港预算管理中的公共选择理论并不适用于内地。内地在这方面的预算理论建设几乎尚是空白，尤其是在现行的政治体制框架内，在市场经济下如何构建我国的预算理论与管理制度还是空白。市场与资本力量是整个社会的主宰，政府要做的，在预算方面就是如何在管理上下功夫。而我国要建立的是社会主义市场经济，尤其是从计划经济转向市场经济的改革是空前的，是政府推动型的，需要有自己的理论来指导极具我国特色的改革实践，把西方的理论照搬过来，是削足适履；用原来的理论来指导现行的工作与改革，则是固步自封，同样是不行的。

2.财政管理的松紧程度不同。从制度层面上看，香港在财政管理上的弹性似乎要大于内地。然而，从实际执行的情况看，却得到相反的结论：香港的财政管理要严于内地。就以能否打赤字为例，内地的地方各级预算是不允许打赤字的，但目前许多地区，尤其是县乡财政预算大多是赤字预算。香港的财政预算尽管有时也会出现赤字，但从中期预测看，却基本是平衡的。香港的财政管理比内地更为严格，还体现在：一是香港只有一级财政，政府的所有税、费收入，以及各项支出，都由政府统一收支。这与内地一般分为几级财政不同。香港财政管理严格依法办事，广大市民都知道政府收取任何费用都必须依法征收，公开宣布，接受立法机关审批和社会舆论的监督；香港政府对每项开支、采购，也都有严格的规定，接受独立审计署的监督，而官员个人所能支配的财权十分有限。这些都从制度上保证了政府的廉洁。相比之下，内地存在着乱收费甚至乱收税现象，政府采购制度以及与之相关的监督体系尚待完善。二是香港与内地税率的高低不同，税制的复杂与简单程度不同，征收与减免过程中的宽严程度也不同。香港现行的公司利得税和个人标准税率，分别为16%和15%，是世界上税率最低的城市之一。香港的税制简单，透明度高，因此，尽管没有多少税收优惠措施，但是因为没有任何隐性的收费，投资者可以很清楚地计算成本。同时，香港的税收制度对待本地资本或外来资本的企业，都采用同一税率，按照同样的办法征收，香港作为WTO的成员，对来自各地的投资者都必须平等对待。

3.政府收支占GDP的比重不同。内地财政收入占GDP的比重在经历了1985-1995年的持续降低之后，近年来该比重不断提高，且增长速度大大超过GDP的增长速度。并且在“十五”期间，将继续提高政府收支在GDP中所占的比重，这是为了增强宏观调控能力，集中资源去确保重点建设项目。香港则不同，它是把公共部门的开支维持在香港经济趋势增长率范围内，确保不多占私营经济的资源。近年来，香港政府先后推行公务员体制改革，实施EPP计划，以及改变提供服务的方式。香港过去50年的一条重要经验，就是政府坚守本位，专注于缔造有利于个人和企业创造财富的环境。内地与香港政府收支占GDP比重不同，还由于存在着历史与传统的因素，我国的中央集权程度是远大于西方国家的，内地财政集中程度是远大于香港的。这存在着相当的合理性，主要是基于政权稳定、民族团结、加强宏观调控，以及集中力量办大事的考虑。

4.对国库结存资金的处理不同。目前，内地正在进行国库单一账户制度改革的试点。在未来几年内，内地将全面推行国库单一账户制度，它是实行公共支出改革的一个基础性工作与步骤。实行国库单一账户制度后，预算资金将从原来大量积存于各部门、各单位的账户，转移到集中于国库（即财政的单一账户）。如何既保证这些数额巨大的财政资金安全，又能提高其使用效率，同时在资金运作过程中又不损及或较少损及到市场与资本运行，这是我国当前亟待研究的一个课题。然后，囿于改革进展与实际操作的限制，内地尚未有这方面规范与成熟的做法。香港对节余财政资金的运用则有比较成熟的经验，具体可参见上述“独特的财政储备制度”，以及“政府一般收入账目与各种基金账目”，这里就不再赘述。

三、从香港财政预算案看内地财政预算的公开性1.从政府预算的形式看，内地每年的政府预算报告都贯之以“关于××××年中央和地方预算执行情况及××××年中央和地方预算草案的报告”标题，而主题也基本上是就财政论财政，似乎并没有像香港的政府财政预算案那样，刻意地去突出预算年度的政治经济状况，以及政府施政所要达到的目标。1997年我国恢复对香港行使，平稳过渡，让各项推动香港经济和社会发展的现行政策和计划得以延续，就成为当时香港政府施政的主要目标，因此，当年预算案就以“持恒处变　平稳发展”为题；1997年第四季度，亚洲金融危机来临，在预算案的编制中，香港政府的财政司就力争以财政“适当的平衡”，来确保香港继续平衡发展，促进经济增长动力。1998-1999年财政预算案的主题就是“利民纾困自强不息”；香港1999-2000年财政年度政府财政预算案，则以“强本节用　共创新猷”为题，其背景是香港受到亚洲金融危机的冲击，政府想达到“纾解民困”、“重建信心”和“转危为机”的目标；在香港经济已经恢复增长、迅速反弹的前提下，2000-2001年政府财政预算案的主题，则变为“增值创富节流裕民”；而2002年的3月7日，香港财政司司长曾荫权又以“秉要执本　常勤精进”为题，做了其任内最后一份财政预算案。

2.从政府预算的内容看，香港政府财政预算案的内容也远较内地的政府预算报告详尽。香港的预算案主要包括（以2001-2002年的预算案为例）：引言、香港经济概况、公共财政和结语四个部分。香港政府财政预算案除文字的表述外，还辅以许多图表。香港政府的网页上，在公开刊登当年财政预算案的同时，又以当年财政预算案重点或摘要为题，提纲契领，并配有大量的漫画和插图予以形象化地说明。一句话，民众有知情权，只要你是对此感兴趣的市民，政府就有义务让你了解预算案的内容。

我国编制的政府预算，在人大会通过后也公之于报刊，但由于编制过简、过粗，以及相当部分的政府财力没能纳入预算，这就很难做到政府预算的公开化和透明度，人大会和社会公众也就不能有效地监督政府的收支活动。而实践中，政府预算的具体数据又一直被视为国家的机密乃至绝密材料，这就否定了政府预算的公开性。与财税体制其他方面相比较，我国现行政府预算管理体制是计划经济色彩最为浓郁的一个部分。这体现在从预算草案的编制、监督、执行，到追加、追减，再到决算，基本上仍然沿用过去计划经济的办法，我国20多年的改革仍未根本否定它。

3.从政府预算公开性渠道看，在制定预算案中，香港政府财政司司长会走访商场，切身感受经济调整对小商户及民生的影响；对各项电话访问和民意调查的结果均十分留意，希望从中进一步听取市民的心声；也详细阅读了个别市民的来函，分享他们的个人经验，了解他们对香港经济情况的看法；更提前了数星期提交财政预算案，让各位议员在休会前，有充分时间考虑有关建议和进行辩论。

内地有关部门在编制政府预算时，肯定也做过调研、测算之类的事情，但从预算公开性的渠道而言，似乎并没有香港政府财政预算公开性渠道通畅。仅以用E-mail的方式表达对政府预算的意见而言，笔者至今也没在财政部以及有关政府预算的网页上发现表达意见的渠道。

「参考文献

1　曾荫权：《香港的公共财政管理》，《四川财政》2001年第6期。

2　张馨：《比较财政学》，中国人民大学出版社，1997年。

3　张馨：《论政府预算的法治性》，《财经问题研究》1998年第11期。

4　井手文雄：《日本现代财政学》，中国财政经济出版社，1990年。