论程序正义视角下行政裁量的程序统制

摘要:监控行政裁量运行需要程序统制。在充分阐述程序正义内涵的基础上,明确提出规范行政裁量运行的六个方面的主要程序机制及其相互关系,进而阐明行政裁量运行中程序统制的重要性。

Abstract: Monitoring the operation of administrative discretion need program controlling. In the based on fully describing the procedural justice and its significance, clearly propose six major procedural mechanisms of monitoring the operation of administrative discretion and their mutual relations, and then clarify the importance of control program in the operation of administrative discretion.

关键词:行政裁量 正义 程序 统制

Key words: the administrative discretion power justice program control

作者简介:梁芷铭(1981-),男(汉族),广西玉林人。钦州学院政治与经济学系,讲师,管理学硕士,主要研究方向:政府行为与公共政策分析。

“程序是法律的中心”。[1]在现代社会,法律程序体现了对人权的尊重和对人的尊严的维护,而对于转型期的中国,法律程序更是尤为重要。行政裁量不仅受到实体法规范的调整,还受到系统、严密的程序规范调控,以至于有学者称“行政法重要就是程序法”[2]。所以,通过健全规范行政裁量的法律程序,在行政裁量行使之初和过程中控制裁量结果趋于合理,就成为社会公众和现代行政法关注的中心了。

一、程序正义:现状与内涵

在我国,法律程序的理论向来不发达,其内在价值也常被忽略,加上严重的“重实体,轻程序”的倾向,导致许多学者在探讨法律程序时往往局限于工具主义的思维与方法:即认为如果一项法律程序是实现某一好的结果的有意义的手段,它就在这方面成为好的程序,具体而言,如果某项法律程序具有产生好的结果的能力,也就是说具有“好结果效能”,那么,人们就可以根据这一点对该法律作出积极的评价。[3]

以程序正义作为行政程序法价值追求的思想可称为“程序正义论”,即通过程序实现正义。程序正义的观念发端于英国,虽然我国与英美国家在法律传统上存在差异,但是蕴含在法律程序中的价值要求却是相通的。“自然正义在英国法律中所起的作用大体相当于法律正当程序在美国宪法中所起的作用。”。[4]98根据自然正义原则,正义的程序应当包括两项根本规则:第一,一个人能不能在自己的案件中作法官;第二,人们的抗辩必须公正地听取。虽然传统的自然正义并未将说明理由作为一项原则,但是,从程序的运作过程来看,“理性的人们在作出决定之前必然将考虑一系列的事实和法律因素,这些因素构成决定的理由,如果裁判者在作出决定的程序中没有说明这些理由,人们就可能认为已作出的决定没有理由,缺乏客观和理性的考量,甚至只是权力恣意行使的结果――不论该决定在事实上是否合理。”[5]同时,司法审查的扩展也“尖锐地揭示了这一需要”,因为“有许多决定都可以目的不当、不相关原因及其他各种法律错误而被撤销,或被上诉,如果公民找不出决定背后的推理,他便说不出是不是可以复审,这样他便被剥夺了法律保护。因此了解决定理由的权利是健全司法审查制度不可缺少的一部分”,“而自然正义可以为此提供最好的标题”,[4]193因为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的。

我国学者在程序正义及其价值方面进行了开拓性的研究。孙笑侠认为程序正义应包括民主性、控权性、平等性、公开性、科学性、文明性等六大要义;[6]肖建国认为正当程序应具有五个原则,即法官中立原则、当事人平等原则、程序参与原则、程序公开原则、程序维持原则,[7]而陈桂明则认为正义程序应具有六大要素,等等。上述研究的共同特点就是公开是正当程序不可缺少的因素。正如王名扬先生所言:“行政机关掌握巨大权力,权力的行使必须公平而且有效率。达到公平和效率的目的,在很大程度上取决于行政机关所使用的程序。从抽象的观点来说,实体法是基础,处于首要地位,程序法是执行,处于次要地位。然而从实际观点来说,程序法的重要性超过实体法,法律的生命在于执行。”[8]

二、规范行政裁量运行的主要程序机制

在现代法治国家中,程序的表现形式多种多样。有学者认为行政程序的制度包括:告示制度、责效制度、咨询制度、听证制度、回避制度、合议制度、说明理由制度、职能分离制度、不单方解除制度、记录备案制度、复审制度、有限调查制度、保护私人秘密隐私制度、顺序制度、时效制度,等等。[9]总结国内外行政程序制度,主要有六个方面的程序机制对督促自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。

2.1 回避制度

也称为“中立制度”,主要是要求执法者与案件本身没有利害关系。回避制度具体主要包括任职回避、地区回避以及公务回避三种。行政程序回避制度中的回避,主要指公务回避,它要求公务员在执行公务时,如相应事项与本人有利害关系或者有其它关系可能影响公正处理的,不得参与该事项的处理。回避制度的主要价值在于防止偏私,保障公正,既保障裁量实体的结果公正,又保障程序的形式公正。因此,回避机制确保了法律程序的公正性,为妥善地、彻底地解决行政争议,维持一个良好的现代社会秩序提供了基本保障,在各国的行政程序法中有普遍的规定。它是防止权力被滥用的第一道屏障。

2.2 信息公开制度

也称为“情报公开制度”、“行政资讯公开”,是指一切有关行政相对人的行政事务信息都必须公开,法律有规定的除外。具体来说,就是在进一步的行政立法中,应当对信息公开作出系统的规定,在未来的行政程序法中,应当确立信息公开机制的基本原则,建议修改《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国档案法》相关的不合理的以及模糊的规定,并通过制定专门的《情报信息公开法》加以详细、具体、明确的规定。为了适应不断开放的社会发展趋势,可以公开的情报,对公开请求权人不应做任何主体资格、主观动机等方面的限制,任何人都可以提出信息开示的要求。在行政相对人按照法律的规定请求有关机关公开所需情报被拒绝时,应允许相对人通过复议等手段使自己的权利得以救济。救济措施也应是情报公开制度的重要内容。

2.3 告知与说明理由制度

它是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为时,除法律规定之外,在告知相对人的同时,必须向相对人说明作出该决定的事实因素、法律依据以及进行行政裁量时所考虑的政策、公益、道德、习俗等等因素,这实际上是行政裁量合理性在程序上的主要表现。行政裁量说明理由,这是制约权力的要求,行政合作的趋势,更是司法审查的基础。它可以迫使行政主体更加合理合法地作出裁量决定和行为,避免恣意行政,损害相对人的合法合理权益。在转型期政府主导的社会发展阶段,行政裁量被赋予极大的自由空间,甚至出现裁量时无视公众利益、裁量错误时集体“沉默”的情况,对公众没有任何交代,告知与说明裁量理由的这个程序制度就显得特别必要。

2.4 听证制度

它是行政程序法的核心,也称为“听取意见和申辩制度”,指的是行政主体在作出行政决定之前,特别是在作出对相对人不利的行政决定之前,听取有关行政相对人意见的一种行政程序制度。如果行政主体要实施某一裁量行为,在告知相对人后,相对人可能认为相应裁量行为违法、不当,根本不应该实施该行为,也可能认为相应行为虽应实施,但所持事实、法律依据不当,甚至会认为该行政行为虽然不存在瑕疵,但其对行为实施的时间、地方、方法提出建议、要求。无论是哪一种情况,行政主体都应认真地听取相对人的意见,并加以认真的充分的考虑,如其合理、适当,则应予以采纳;如不合理,不适当,不应予以采纳,但应向相对人予以解释、说明。

2.5 职能分离制度

职能分离制度系调整行政主体内部的机构和人员之间的关系的制度。该制度要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离,使之分别属于不同的机构及工作人员掌管和行使。我国《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定就是调查人员与主持听证的人员相分离、收支两条线的规定就是职能分离制度在我国程序法中的具体体现。职能分离制度切断了行政主体滥用行政裁量的动力,使之无“利”可图,只能尽职尽责地按法律授权的目的来履行自己的义务,从而扼制了腐败和预防权力滥用。

2.6 时效制度

也称为“及时原则”、“程序及时原则”,是指行政行为的作出应该在法律规定的时间范围之内。机关必须在合理期限内作出某种行政裁量行为,否则就是违反法律规定。时效制度直接指向行政活动的效率目标,其意义在于通过规定行政活动持续的最大时间范围而确定一个行政活动“可接受的”效率。这是行政管理的需要,也是对行政主体的程序约束。不给予行政主体一定的时间宽度,那是对行政主体不合理的要求,与此同时,草率作出行政裁量行为,也是对相对人不负责任的表现。

以上六个方面构成了程序统制最主要的内容,其他制度是以上六个方面配套的附属机制。在程序统制的这六个制度中,听证制度是核心条件,整个程序都是围绕着它而进行;回避制度是前提性条件,没有回避,哪怕是再正直的人,也难免会有偏私;信息公开制度是保障性条件,保障公众能够在程序中充分地准备相关信息进行抗辩;告知制度是关键性条件,有了它,行政裁量才能更合理;职能分离制度是分解性条件,从行政权内部分解行政权,避免出现“官官相护”;时效制度是限定性条件,限定行政怠慢行为,保证效率。总之,它们相互联系,相互约束,构成一个较为完整的程序整体。

政府权力的存在是为了人民的和平、安全和公众福利。当公民的权益受到行政侵害的时候,可以通过行政复议和行政诉讼进行补救,但是,这种补救是事后的,权益被损害的事实已经存在。于是,人们开始在行政裁量行使之初和过程中寻找法律控制的基点。当前,由于我国“重实体,轻程序”的倾向以及行政程序法典的缺位情况下,如何在行政管理领域与行政法制建设当中完善程序制度和机制,强化程序统制的功能,最大限度地约束和监控行政裁量的合法、合理运行,确保公众利益免受行政裁量失范的侵害,就显得尤为重要。

参考文献:

[1]诺内特,塞尔兹尼特.转变中的法律与社会:迈向回应型法[M].张志铭,译.中国政法大学出版社,2004:73.

[2]See Michael R.Asimow Administrative Law,(Harcourt Brace)ovanvich legal & Professional Publication, Inc.1988,p.1.

[3]郑春燕.程序的价值视角――对季卫东先生《法律程序的意义》一文的质疑[J].法学,2002,(3):20-25.

[4]韦德.行政法[M].徐炳,等,译.北京:中国大百科全书出版社,1997.

[5]王锡锌.程序正义之基本要求解释:以行政程序为例[A].罗豪才.行政法学论丛(第3卷)[C].北京:法律出版社,2000:312.

[6]孙笑侠.两种程序法类型的纵向比较――兼论程序正义的要义[J].法学,1992(8):3-6.

[7]肖建国.程序公正的理念及其实现[J].法学研究,1999(3):5-23.

[8]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:41.

[9]江必新,周卫平.行政程序法概论[M].北京:北京师范学院出版社,1991:27-38.